Критический взгляд на механизм муниципально-правовой ответственности
Т.Н. Михеева
Аннотация
Целью исследования является обоснование необходимости исключения из сложной процедуры муниципально-правовой ответственности несудебных органов. Проведенный анализ таких видов ответственности, как роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, показывает, что суду в них отводится незначительное место. Окончательные решения в отношении перечисленных субъектов принимаются руководителями регионов или региональными парламентами. В этих случаях не только нарушается принцип самостоятельности местного самоуправления, но и есть причины сомневаться в объективности и беспристрастности решений органов государственной власти. Результатом исследования стали выводы об исключении несудебных государственных структур из числа субъектов, уполномоченных привлекать к ответственности органы и должностных лиц местного самоуправления. Обоснованы предложения об оставлении в механизме муниципально-правовой ответственности только суда, что соответствует принципам правового государства и мировой практике демократических государств.
Ключевые слова: муниципально-правовая ответственность; местное самоуправление; суд; несудебные органы; глава субъекта; законодательный орган субъекта.
Annotation
A critical outlook on the mechanism of municipal legal responsibility
T.N. Mikheeva
The aim of the study is to substantiate the need to exclude non-judicial bodies from the complex procedure of municipal legal responsibility. The analysis of such types of responsibility as the dissolu-tion of the representative body of the municipality, the dismissal of the head of the municipality or the head of the local administration shows that the court is given insignificant position in them. The final decisions in relation to the subjects listed below are made by the heads of the regions or regional parliaments. In these cases, the principle of independence of local self-government is violated, but also there are reasons to doubt the objectivity and impartiality of decisions of state authorities. The result of study is the conclusion of exclusion of non-judicial state structures from the number of entities authorized to prosecute local government bodies and officials. Proposals of leaving the court itself in the mechanism of municipal-legal responsibility are substantiated; this corresponds to the principles of the rule of law and the world practice of democratic states.
Keywords: municipal and legal responsibility, local government, court; non-judicial bodies; the head of the subject; the legislative body of the subject.
Муниципальное право как отрасль российского права отличают присущие только ей функции, характерные только для нее субъекты правоотношений, и, следовательно, эта отрасль нуждается в собственном виде правовой ответственности. Такая ответственность обладает специфической целью, уникальными основаниями возникновения (в качестве которых выступают муниципальные деликты), специальной процессуальной формой и порядком ее реализации, особыми категориями субъектов, которые могут быть к ней привлечены [9, c. 15].
Муниципально-правовая ответственность подразделяется на ответственность: а) перед населением, б) перед государством, в) перед юридическими и физическими лицами. Пред-ставляется наиболее важным исследовать два первых вида ответственности, поскольку они являются наиболее специфическими.
В среде ученых нет единого подхода к определению данного института. Например, у ряда исследователей превалирует точка зрения, что только ответственность органов и должностных лиц перед населением следует относить к муниципально-правовой, а ответственность данных субъектов перед государством следует считать конституционно-правовой [10, с 46]. Однако имеется и другое мнение, которое в целом достаточно убедительно сформулировано в юридической литературе. Муниципально-правовая ответственность представляет собой отраслевой вид юридической ответственности муниципального права, которая наступает за нарушение функций или невыполнение задач, возложенных законодателем на муниципальный уровень власти [9, с. 14]. Уточним, что подавляющая часть функций и задач местного самоуправления направлена на решение вопросов местного значения. Это дает основания разграничить муниципально-правовую ответственность от конституционно-правовой, что является убедительным аргументом в пользу однозначного понимания ответственности органов и должностных лиц на муниципальном уровне.
Существует еще один интересный взгляд на понимание исследуемого вопроса. Субъектами муниципально-правовой ответственности выступают представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований и местных администраций. Они, действуя «ответственно» в рамках предоставленных полномочий, оправдывают предоставленные им права. В случаях «безответственного» поведения предполагается введение соответствующих санкций, которые ограничивают самостоятельность и автономию муниципального образования [3, с. 41]. В качестве упомянутых санкций муниципальное законодательство предусматривает определенные различные неблагоприятные последствия в виде досрочного прекращения полномочий органов или должностных лиц (роспуск органа, отрешение от должности, отзыв).
Таким образом, специфичность института муниципально-правовой ответственности заключается в субъектном составе (только органы и должностные лица местного самоуправления) и присущих только муниципальному праву санкциях. Между тем имеются также существенные отличия в процедурных вопросах привлечения субъектов к ответственности. В этот механизм включены население муниципального образования (ответственность перед населением) и государственные органы - глава и законодательный орган субъекта Российской Федерации (ответственность перед государством). Обязательным для всех перечисленных случаев является подтверждение в судебном порядке неправомерности действий или противоправности решений органов и лиц, привлекаемых к ответственности.
Исследование сфокусировано на рассмотрении особенностей различных видов муниципально-правовой ответственности и роли суда в сложном механизме привлечения к ответственности.
Важная роль в привлечении к ответственности муниципальных должностных лиц отводится населению, поскольку местное самоуправление определяет главным носителем властных полномочий народ, население муниципальных образований, а местные органы являются субъектом, образуемым населением [4, с. 120]. Органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-правовой связи с населением муниципального образования [11, с. 59]. Деятельность местной власти максимально приближена к населению, а ее результаты непосредственным образом сказываются на качестве жизни граждан [6, с. 177].
В связи с этим представляется логичным участие населения в привлечении к ответственности отдельных должностных лиц муниципального уровня. Ответственность перед населением распространяется на депутата представительного органа муниципального образования или иных выборных должностных лиц местного самоуправления, например на главу муниципального образования. Содержание данного вида ответственности напрямую связывается со способом наделения полномочиями названных лиц - с их избранием на муниципальных выборах. Неблагоприятные последствия (санкция) заключаются в отзыве выборного должностного лица избирателями. Сама процедура отзыва заключается в голосовании граждан за отзыв привлекаемого к ответственности лица. Основаниями для этого могут служить только его противоправные решения или действия (бездействие).
Факты нарушений со стороны депутата или иного отзываемого лица должны быть подтверждены в судебном порядке. Включение суда в механизм ответственности выступает гарантией квалифицированного рассмотрения выявленного противоправного решения или действия и его правовой оценки органом правосудия. В практике нельзя исключить прецеденты, когда граждане, выступившие с инициативой об отзыве, могут заблуждаться относительно виновности субъекта муниципальной ответственности или противоправности его действий. В этом случае судебная защита распространяется на все стороны, задействованные в данном правоотношении: граждан, депутата или иное выборное должностное лицо.
Сложность ситуации заключается в том, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] не закрепил четких оснований для отзыва, а предоставил право самим муниципальным образованиям определять в уставе их перечень и порядок решения вопросов в части ответственности перед населением. На практике в некоторых уставах установлены слишком широкие основания для применения процедуры отзыва. В юридической литературе по этому поводу высказываются мнения об ограничении таких оснований лишь рамками осуществления должностных полномочий. При этом нарушение должно быть систематическим или однократным, но грубым [8, с. 229].
Таким образом, говоря об особенностях механизма ответственности перед населением, необходимо подчеркнуть следующее. Главным инициатором отзыва и в дальнейшем основным субъектом, принимающим решение об отзыве путем голосования, является население муниципального образования. Суд здесь выполняет важную, но промежуточную функцию установления противоправности решения (действия) выборного должностного лица.
Ответственность перед государством распространяется на представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, главу местной администрации. Формами муниципально-правовой ответственности в этом случае являются соответственно роспуск представительного органа, отрешение от должности вышеназванных лиц.
Институт роспуска представительного органа может применяться по двум основаниям. Во-первых, в случае неисполнения решений суда, установившего противоречия нормативного правового акта данного органа правовым актам более высокой юридической силы. Вторым основанием является непроведение представительным органом своего заседания в течение трех месяцев подряд. В обоих случаях решение о роспуске требует предварительного судебного разбирательства по установлению факта правонарушения.
Полномочия суда по подобным делам заключаются не только в установлении факта противоречия оспариваемого правового акта. П.А. Астафичев полагает, что в судебном заседании должны выясняться все обстоятельства в полном объеме, что вытекает из процессуальной природы судебных органов. Суд обязан установить, нарушены ли права, свободы или законные интересы истца или лиц, в интересах которых подано исковое заявление. Суд должен установить наличие или отсутствие соответствия оспариваемого акта правовым актам более высокой юридической силы. Дополнительно к этому закон возлагает на суд обязанность выяснить соблюдение ряда требований к оспариваемому акту: полномочия органа, форму и вид акта, процедуру его принятия, правила введения в действие. В результате проверяется не только содержание оспариваемого акта (материальное право), но и порядок его принятия (процессуальное право) [2, с. 41].
Важность и необходимость стадии судебного разбирательства в механизме роспуска представительного органа муниципального образования очевидна. Она является гарантией защиты прав как заявителей, так и самого представительного органа. Лишь после вынесения судебного вердикта и в случае игнорирования его представительным органом глава субъекта Российской Федерации выступает с законодательной инициативой о роспуске данного органа. Конечное решение в процедуре привлечения к ответственности принадлежит законодательному органу субъекта Российской Федерации, принимающему закон.
Приведенный правовой алгоритм привлечения к ответственности, установленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подвергается обоснованной критике. Например, С.Г. Соловьев предлагает дополнить механизм роспуска представительного органа предварительными процедурами. Это могут быть предупреждение вышестоящего государственного органа о возможности роспуска, публичное обсуждение указанного предупреждения с общественностью муниципалитета и др. [7, с. 48].
Однако есть причины вообще сомневаться в правильности включения в данный механизм главы и законодательного органа субъекта Российской Федерации. После вынесения судом решения о неправомерности правового акта представительного органа и непринятия этим органом к исполнению судебного решения представляется юридически обоснованным проведение последующего судебного заседания. На нем после установления факта неисполнения судебного решения налагается санкция в виде роспуска представительного органа.
Главным аргументом в пользу подобного предложения выступает верховенство права в правовом государстве, предполагающее реальную возможность каждого лица обжаловать любые незаконные решения в судах [6, с. 31]. Поэтому видится неприемлемым включение в процесс привлечения к ответственности представительного органа наряду с судебной стадией вышеперечисленных «политических» стадий.
Законодательная процедура привлечения к ответственности перед государством главы муниципального образования и главы местной администрации немногим отличается от предыдущей. Также на первом этапе судом устанавливается неправомерность названными должностными лицами правовых актов либо совершение ими неправомерных действий, на-пример нецелевое расходование бюджетных средств. На втором этапе глава субъекта издает единоличный правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
По аналогии с предыдущим предложением также видится целесообразным исключение из механизма привлечения к ответственности второго этапа, предоставив функцию отрешения от должности виновных муниципальных лиц только суду.
Одним из признаков правового государства является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. У каждой ветви власти имеются присущие ей функции. В исследовании выявлено, что в механизме привлечения к ответственности перед государством представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и главы местной администрации участвуют судебные органы, а также государственные органы субъекта Российской Федерации - законодательный орган, глава субъекта. В этом случае налицо смешение судебных, законодательных и исполнительных функций. Законодательный орган помимо основных законотворческих полномочий вторгается в судебную сферу и выносит по сути решение (налагает санкцию) за неправомерные действия представительного органа муниципального образования. Аналогичная ситуация наблюдается и в действиях главы субъекта Российской Федерации, который единолично выносит вердикт об отрешении от должности муниципальных должностных лиц. Тем самым он подменяет судебные органы, на которых лежит обязанность осуществления правосудия.