Коренные малочисленные народы Севера Республики Саха (Якутия): особенности реализации программ поддержки в постсоветский период
Ирина Сергеевна Астахова
Аннотация
В статье на основе анализа программных документов и архивных источников, впервые вводимых в научный оборот, показаны в сравнительном ракурсе особенности реализации последней социалистической и трех постсоветских программ поддержки коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия). В советской модели акцент был сделан на модернизации традиционной жизнедеятельности автохтонных народов региона. Первая программа постсоветского периода была ориентирована на развитие социальной сферы, инфраструктуры, самоуправления на территориях проживания указанных этнических групп. Во второй - признавалось, что для развития коренных малочисленных народов Севера необходима поддержка коммерческих структур и федерального бюджета. Третья - была ориентирована на развитие традиционного хозяйства и самообеспечения коренного населения. Программы постсоветского периода объединяло катастрофическое недофинансирование и повсеместное нецелевое использование средств, что негативно сказывалось на их эффективности. малочисленный север постсоветский
Ключевые слова: коренные малочисленные народы Севера, Республика Саха (Якутия), государственные программы поддержки, реализация
Small Indigenous Minorities of the North in the Republic of Sakha (Yakutia): Implementation Features of Support Programs in the Post-Soviet Period
Irina S. Astakhova
The article, based on an analysis of program documents and archival sources that are being introduced into the scientific community for the first time, shows in a comparative perspective the specifics of the implementation of the last socialist and three post-Soviet programs to support the indigenous minorities of the North in the Republic of Sakha (Yakutia). The Soviet model focused on modernizing the traditional livelihoods of the region's indigenous people. The first post-Soviet program oriented towards the development of the social sphere, infrastructure, and self-government in the territories inhabited by these social groups. The second program recognized the need for commercial and federal support for the development of small indigenous minorities. The third program is oriented towards the development of traditional economy and self-sufficiency of the indigenous minorities. Post-Soviet programs combined catastrophic underfunding and widespread misuse of funds, which negatively affected their effectiveness.
Keywords: Indigenous minorities of the North, Republic of Sakha (Yakutia), state support programs, implementation
Якутия - место традиционного расселения коренных малочисленных народов Севера (далее - КМНС), большую часть из которых составляют долганы, чукчи, эвенки, эвены, юкагиры. Республиканские власти всегда уделяли особое внимание социально-экономическому и культурному развитию этих этносов. Активно развивали законодательство, защищающее их права. В кризисные 1990-е гг. поддержка КМНС прежде всего осуществлялась посредством реализации федеральных целевых программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов. Государственные проекты при этом распространялись лишь на территории, включённые в Перечень районов проживания КМНС. Данные переписей населения разных лет показывают, что в связи с этим поддержка оказывалась не всему сообществу КМНС. Так, в 1989 г. в республике насчитывалось 24 817 представителей малочисленных народов Севера, из них в районах проживания - всего 18 538 чел.Малочисленные народы Севера Республики Саха (Якутия) : информационный сборник. Якутск, 1994. С. 8, 13. К 2010 г. соотношение составило 40 193 и 22 471 чел.Итоги Всероссийской переписи населения 2010 г. [Электронный ресурс] // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Саха (Якутия). URL: https://sakha.gks.ru/folder/39644 (дата обращения: 05.01.2023).
Рассмотрим опыт реализации трех первых государственных программ поддержки КМНС постсоветского периода в Республике Саха (Якутия) (далее - РС (Я)). Для иллюстрации переходного периода от советской к российской модели поддержки КМНС проанализируем также программу 1980-х гг. Настоящее исследование основано на изучении программных документов и впервые водимых в научный оборот материалов архивов республиканских органов власти, фонды которых были открыты для ознакомления относительно недавно.
Исследователи отмечали крайнюю неэффективность постсоветских государственных проектов, направленных на развитие КМНС. В частности, главными недостатками прошлых программ назывались бесадресность выделяемых денежных средств и использование их не по назначению на разных уровнях власти (Донской и др., 2000: 20).
Особый интерес для нашего исследования представляют работы, освещающие вопросы реализации программ поддержки КМНС на федеральном уровне, авторами которых выступают С.Н. Харючи (Харючи, 2001), К.М. Матвеева (Матвеева, 2003), В.А. Тураев (Тураев, 2018), З.И. Строгальщикова (Строгальщикова, 2008), М.А. Снегирева (Снегирева, 2012), Е.А. Брюханова (Bryukhanova, Kobalinskiy, 2014).
Основы организации поддержки народов Севера со стороны государства сформировались преимущественно в советский период. Меры, принимаемые правительством, были комплексными и ориентировались на сохранение малочисленных этносов путем поддержания традиционности в их жизнедеятельности. Политику государства, направленную на помощь народам Севера, вплоть до 1991 г. определяло Постановление Центрального комитета КПСС и Совета министров СССР от 7 февраля 1980 г. № 115 "О мерах по дальнейшему экономическому и социальному развитию районов проживания народностей Севера"О мерах по дальнейшему экономическому и социальному развитию районов проживания народностей Севера: Постановление Центрального комитета КПСС и Совета министров СССР от 07.02.1980 № 115 // Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898-1986). М., 1987. Т. 13: 1976-1980. С. 568.. Предусмотренный им комплекс государственных мероприятий был направлен прежде всего на развитие традиционного хозяйства индигенных народов, его планировалось сделать имманентной частью экономики Крайнего Севера. Так, по каждому населенному пункту и хозяйству в районах проживания народов Севера Якутии были разработаны конкретные меры поддержки. Программа была направлена на развитие национальных сел за счет решения вопросов социальной инфраструктуры, занятости среди коренного населения, повышения его уровня и качества жизни, сохранение языка и культуры. Подчеркивалось, что важнейшей социально-экономической задачей является завершение перевода кочевого населения на оседлый образ жизниБойко В.И. Социально-экономическое развитие народностей Севера: программа координации исследований. Новосибирск, 1988. С. 102.. В дальнейшем данное положение программы было признано ошибочным, разрушающим традиционные основы хозяйства и культуры КМНС. Критике подверглась и система распределения финансовой помощи, когда средства оседали в районных центрах - рабочих поселках, поскольку в советский период поддержка государства оказывалась в целом районам проживания народностей Севера. В частности, согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 11 марта 1980 г. № 126 в этот Перечень районов была полностью включена территория 19 районов ЯАССР. Численность населения в них постоянно увеличивалась и к 1990 г. составила 73,8 тыс. чел., тогда как КМНС из них составляли всего 20,7 тыс. чел.Некоторые показатели экономического и социального развития районов проживания малочисленных народов Севера и Арктических районов в 1980, 1985, 1990-1995 гг. : ст. сб. № 171/4071. Якутск, 1996. С. 5. Пик государственного финансирования программы пришелся на 1985 г. и выразился в 182 889 тыс. руб. Однако в последующие годы поступление средств резко уменьшилосьНекоторые показатели экономического и социального развития районов проживания малочисленных народов Севера и Арктических районов за 1980-1991 гг. : ст. сб. № 89/2906. Якутск, 1992. С. 56.. С 1987 г. в целях экономии из перечня был исключен ряд населённых пунктов с незначительным числом представителей КМНС, в том числе поселки городского типа, поддержка стала оказываться отдельным сельским советам, местам проживания КМНС.
На 1991 г. в перечень районов проживания народностей Севера, который утверждался правительственными постановлениями, были включены поселения в 20 районах республики, в том числе села Русское Устье и ПоходскВ республиканском перечне кроме действующих населенных пунктов были указаны также возрождающиеся села.. Концентрация финансовой помощи в местах традиционного проживания КМНС не смогла уберечь их от снижения уровня жизни.
Переходной программой стала "Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 гг.", утвержденная Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. № 145О государственной программе развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 гг. : Постановление Совета Министров РСФСР от 11.03.1991 № 145 // Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы). М., 1994. С. 150-151.. Она была разработана в соответствии с совместным Постановлением Кабинета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. № 84 "О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы"О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы: Постановление Кабинета Министров СССР, Совмина РСФСР от 11.03.1991 № 84 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". и стала логичным продолжением советских программ поддержки народов Севера. В Постановлении РСФСР указывался объем капитальных вложений на весь срок действия программы в размере 6,4 млрд руб. В приложениях к ней содержались конкретные задания со сроками выполнения для всех министерств и ведомств. Государственная программа была ориентирована на развитие социальной сферы, агропромышленного комплекса, связи, транспорта и строительства; рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды и др. Любопытно, что Ассоциация малочисленных народов Севера признавалась полноправным субъектом реализации программы. К сожалению, многие задачи из обозначенных в документе остались лишь на бумаге.
Подчеркивалось, что целью программы является создание условий для коренного улучшения всего комплекса социальных условий проживания КМНС, сохранения их естественной среды обитания и традиционного хозяйственного уклада на основе новых технологий с максимальным привлечением средств государственных предприятий, коммерческих структур и зарубежных инвесторов. Для выведения из кризиса регионов, на территории которых проживают КМНС, необходима их федеральная поддержка из бюджета. В дальнейшем органы власти признали, что низкий уровень обеспечения финансовыми ресурсами, задержки в перечислении средств явились основной причиной срыва выполнения поставленных задач. Фактически в 1991-1995 гг. было выделено от потребности средств: в 1991 г. - 30 %; в 1992 г. - 17 %; в 1993-1994 гг. - 4 %; в 1995 г. - 2 %О федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года" : Постановление Правительства РФ от 13.09.1996 № 1099 (ред. от 18.02.1998, с изм. от 15.01.2001) // Собрание законодательства РФ от 23 сентября 1996 г. № 39. Ст. 4566..
В результате хронического недофинансирования все мероприятия программы 19911995 гг. свелись к деятельности системы государственных предприятий-посредников при Госком- севере, который курировал на тот момент реализацию государственных проектов, извлекая прибыль для себя. Структуру обвиняли в том, что она не всегда могла убедительно обосновать необходимость выделения средств на мероприятия программы. По этой причине ее финансирование было практически приостановлено (Тураев, 2018: 118).
В РС (Я) государственным заказчиком программных мероприятий являлось Министерство по делам малочисленных народов Севера (Астахова, 2018: 138), на основе одного из структурных подразделений которого в 1994 г. была создана Дирекция строящихся предприятий и целевых программ (далее - ДСПиЦП), именно через данную структуру осуществлялась работа по программам социально-экономического развития и целевым грантам КМНС вплоть до сентября 2004 г. Предметом ее деятельности являлось исполнение функций заказчика и застройщика по капитальному строительству объектов, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, предусмотренных программой. О начальном периоде работы ДСПиЦП сведений недостаточно, что требует дальнейших научных изысканий в этом отношении. Однако некоторые выводы можно сделать уже сейчас.
В частности, незначительное финансирование республиканской части все же осуществлялось, и некоторые поставленные программой задачи нашли свое воплощение в жизни или сыграли заметную роль в жизнедеятельности КМНС Якутии. Например, вопросы совершенствования национально-территориальных образований и их юридического статуса решались в этот период заложена организация национальных образований на уровне наслегов.
В разделе программы "Развитие социальной сферы" поднимался вопрос о восстановлении ранее ликвидированных поселений и производственных участков в местах традиционного хозяйствования народов Севера. Перечень возрождаемых населенных пунктов и территорий в пределах границ землепользования кочевых родовых общин был законодательно закреплен: в бюджете республики появилась статья для осуществления этой инициативы. Хотя реализация данного проекта происходила с переменным успехом, для народов Севера он стал символом перемен к лучшему.
Государственной программой развития экономики и культуры малочисленных народов Севера было предусмотрено строительство по всей стране культурных центров малочисленных народов Севера, способных собрать под одной крышей государственные, общественные, культурные структуры КМНС. Реализация идеи создания такого центра в РС (Я) сплачивала сообщество индигенных народов региона.
Большой комплекс задач был посвящен предоставлению образовательных услуг. Предполагалось выделение средств на строительство дошкольных и общеобразовательных учреждений, в том числе малокомплектных школ, клубов и домов культуры. Научное сообщество ответило на запрос разработкой концепций и программ развития этнического образования, публикацией учебных изданий на языках КМНС.
Впервые встал вопрос по совершенствованию оплаты труда оленеводов, рыбаков и охотников, занятых в традиционных отраслях и промыслах, и установления ежемесячных пособий в размере минимальной заработной платы неработающим женщинам из числа малочисленных народов Севера, имеющим детей и проживающим в местах производственной деятельности оленеводов, рыбаков и охотников. Это являлось существенной помощью, учитывая, что средняя заработная плата в районах проживания КМНС была на порядок ниже среднереспубликанской, а расходы на одного члена домохозяйства - выше.
В программе учитывалось и развитие агропромышленного комплекса. Планировалось повсеместно создавать предприятия различной формы собственности: ассоциации, агропромышленные комбинаты, фирмы, объединения, кооперативы, фермерские, родовые и семейные хозяйства, совместные предприятия с иностранными фирмами, позволяющие использовать передовые технологии. В программе были заложены средства на реконструкцию и ввод в эксплуатацию цехов по переработке мяса и рыбы, цельномолочной продукции, пунктов и площадок для убоя оленей, оборудованных холодильными установками, промежуточных баз оленеводов и охотников, рыболовецких участков, цехов и мастерских по переработке оленьего и кожевенно-мехового сырья, цехов по переработке пантов северных оленей, пошиву меховых изделий и других производственных объектов. Причем указанные в программе объемы устанавливались в разрезе сел и поселков проживания малочисленных народов Севера, что способствовало закреплению территорий в республиканском перечне мест компактного проживания КМНС на уровне сельских поселений.
По завершении срока реализации программы 1991-1995 гг. Правительство РФ, учитывая экономическую ситуацию в стране, решило продлить ее действие на 1996 г.О продлении сроков реализации федеральных целевых программ на 1996 г. : Постановление Правительства РФ от 01.05.1996 № 541 // Собрание законодательства РФ от 06.05.1996 № 19. Ст. 2303. Как отметили исследователи, такое обычно происходит, когда орган, ответственный за программу, "забывает" о необходимости своевременно подготовить ее новый вариант. Как правило, на продлеваемый год финансирование не предусматривается (Строгальщикова, 2008: 60).