Нарастание дебиторской задолженности, объем которой по отчетным данным Федерального казначейства за 2015 год равнялся 3279,6 млрд. руб. (с ростом на 697 млрд. руб. за год), что составляло 10 % финансовых активов или 21 % от кассового исполнения расходов федерального бюджета, обусловило необходимость совершенствования бизнес-процессов исполнения по наиболее рискоемким направлениям.Баланс исполнения федерального бюджета на 1.01.2016 г. //http://datamarts.roskazna.ru/razdely/finansovye-rezultaty deyatelnosti/balans/?paramPeriod=2015 Благодаря внедрению риск ориентированных механизмов предоставления средств "под потребность", таких как казначейское сопровождение контрактов и субсидий юридическим лицам, а также перечисление целевых межбюджетных трансфертов с лицевого счета по переданным полномочиям непосредственно в момент возникновения потребности в оплате принятого денежного обязательства с одновременным контролем уровня софинансирования, Федеральное казначейство снизило риск дебиторской задолженности по вероятности его наступления со статуса "высокий" на статус "низкий". В то же время, необходимо понимание, что использование обсуждаемых механизмов имеет объективные ограничения, за рамками которых нарушается равновесие между секторами экономики и включается режим "ручного управления". Законодательное регулирование предельной цены, с которой контракт переводится на казначейское сопровождение О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов: федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ дает основание полагать, что на федеральном уровне такое понимание существует и учитывается.
В части межбюджетных субсидий Федеральному казначейству удалось сократить остатки неиспользованных целевых средств федерального бюджета на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации с 242,6 млрд. руб. на начало 2013 года до 6,0 млрд. руб. на начало 2017 года. Дебиторская задолженность по субсидиям юридическим лицам уменьшилась на 9 %. Артюхин Р.Е. Казначейство России: от проверок к управлению рисками // Журнал Финансы. - 2017. - № 6, стр. 13 - 16.
О том насколько актуальна проблема дебиторской задолженности для бюджетов субъектов РФ можно судить по суммам выданных авансов, которые составили на 1.01.2016 года - 964,6 млрд. руб. с увеличением за год на 432,6 млрд. руб. Рассчитано авторами по данным об объемах дебиторской задолженности консолидированного бюджета и федерального бюджета РФ: http://datamarts.roskazna.ru/razdely/konsolidirovanny-budget-rf-i-gvbf/balans-k/?paramPeriod=2015.
В соответствии с Балансом консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 1.01.2016 года - расчеты по выданным авансам составили 4244,2 6 млрд. руб. с увеличением за год на 1129,9 6 млрд. руб. Доля задолженности по авансовым платежам в общем объеме дебиторской задолженности в среднем по 45 субъектам РФ в 2014 году составила 24,6%. Доклад об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах РФ // https://www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/policy/# Соответственно важным направлением деятельности является оценка и минимизация рисков, связанных с неисполнением контрагентами обязательств по государственным контрактам. На формирование дебиторской задолженности по авансовым платежам оказывает существенное влияние применение того или иного порядка авансирования государственных контрактов (договоров) и соглашений. Как следует из содержания Доклада об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах РФ к наиболее распространенным подходам относятся: обеспечение исполнения контракта не ниже суммы авансовых платежей; установление ограничений по выплате авансовых платежей; запрет на авансирование при осуществлении закупок на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству за счет субсидий, предоставленных из регионального бюджета. Самым применяемым мероприятием, согласно предоставленным материалам от регионов, помимо особого внимания исполнительской дисциплине, является отказ от авансирования контракта. Нам представляется, что такой подход уместен только в экономически благополучных условиях с доступом субъектов бизнеса к дешевым кредитным ресурсам. Отказ от авансирования, равно как и "безмерное" расширение казначейского сопровождения, ограничивая конкуренцию на рынке государственных закупок, угнетает предпринимательскую активность и создает дополнительное напряжение для экономики. Вместе с тем, соглашаясь с аргументацией серьезности положения с просроченной дебиторской задолженностью, считаем целесообразным использование предварительно адаптированного применительно к конкретным экономическим и финансовым условиям региона опыта Федерального казначейства по казначейскому сопровождению.
Другим, заслуживающим пристального внимания финансовых органов субъектов РФ, опытом по управлению Федеральным казначейством бюджетными рисками в условиях ограниченности финансовых ресурсов является лимитирование объемов финансирования в соответствии с детальным (подневным) кассовым планированием. Как следует из из сути процесса и высказываний руководства Федерального казначейства, данный механизм при определённых условиях, а именно, при недостаточной ликвидности счета бюджета для исполнения всех обязательств, может рассматриваться как инструмент секвестирования расходов. В текущей же деятельности, в стандартной ситуации, предельные объемы финансирования, которые доводятся до ГРБС и далее распределяются ими между подведомственными получателями, являются инструментом кассовой дисциплины, обеспечивающим более равномерное использование бюджетных ресурсов в течение года.
Кроме того, на федеральном уровне активно обсуждается и по некоторым основаниям уже внедряется в практику механизм отсроченной оплаты, так называемый "t + 3" ("t + 5"), то есть отсрочки платежа на 3 дня (5 дней) с даты представления документов на оплату. В Приказ Министерства финансов "О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета" от 17.11.2016 г. № 213н включено положение, что, в случаях и в порядке, установленных федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ или Министерства финансов РФ, оплата может быть санкционирована не позднее 4-го рабочего дня, следующего за днем представления получателем средств федерального бюджета, после проверки информации, содержащейся в денежном обязательстве, на соответствие фактически поставленным товарам, выполненным работам, оказанным услугам. От внедрения данной новации ожидаются два положительных эффекта:
1. снижение риска оплаты правильно оформленных, но не несоответствующих фактическим показателям по объемам и качеству поставленных товаров и выполненных работ;
2. повышение доходов от управления свободными остатками на едином счете.
К сожалению, в действующем правовом поле реализация первого из перечисленных эффектов является возможной только для Федерального казначейства, в одних руках которого сосредоточены полномочия одновременно по предварительному и последующему контролю с выходом на объект. Финансовые органы, которые не вправе проводить ревизии и проверки, смогут воспользоваться потенциальными преимуществами обсуждаемого механизма исключительно при условии налаженной координации действий и своевременного реагирования на их сигналы со стороны органов государственного финансового контроля субъектов РФ.
Таким образом можно сделать вывод, что детальное нормативное и методическое регулирование, а также технологическое обеспечение реализации полномочий финансовых органов по осуществлению и контролю процедур принятия и оплаты обязательств, позволяют им минимизировать риски нарушений бюджетного законодательства с точки зрения ограничения нарастания кредиторской задолженности и формального обеспечения целевого характера использования средств. Различие в правовом регулировании статуса органов, на которые возложены полномочия по исполнению и контролю в процессе исполнения бюджетов публично-правовых образований, определяет разницу в их функционалах и, соответственно, возможностях обеспечения операционной результативности контрольной деятельности.
Не являясь, в отличие от Казначейства России, специально созданным органом контроля и не обладая полномочиями по последующему контролю, направленному на установление фактической реализации целевого назначения и эффективного использования бюджетных средств, роль финансового органа реализуется в полной мере с точки зрения ее законодательного регламентирования. Но она остается ограниченной в плане использования потенциала для повышения эффективности управления государственными финансами. Резерв для совершенствования - корректировка технологических процедур с использованием всех преимуществ современного уровня информационно-телекоммуникационного обеспечения; внедрение риск ориентированного подхода в выстраивании бизнес процессов принятия к учету бюджетных обязательств и оплаты денежных обязательств с опорой на положительный опыт Федерального казначейства в части описанных выше аналогичных с финансовыми органами полномочий по санкционированию операций; разработка и внедрение регламентов взаимодействия с органами государственного финансового контроля, позволяющих в необходимых случаях осуществлять превентивный контроль фактических объемов и качества до оплаты денежных обязательств.