Контрольная деятельность финансовых органов: проблемные аспекты и возможности совершенствования
Канкулова Маржинат Ильясовна,
Ермоленко Анна Владимировна
Аннотации
"Контрольная деятельность финансовых органов: проблемные аспекты и возможности совершенствования".
Ключевые слова: финансовые органы, государственный финансовый контроль, предварительный контроль, санкционирование операций, бюджетные риски, предоставление средств под потребность, казначейское сопровождение
В статье обобщены результаты анализа проблем и возможностей повышения операционной эффективности контрольной деятельности финансовых органов субъектов РФ. Сформулирован вывод, что современное технологическое обеспечение осуществления контрольных полномочий позволяет финансовым органам минимизировать риски нецелевого характера использования средств и нарастания кредиторской задолженности. При этом остается не в полной мере реализованным их потенциал содействия повышению эффективности управления государственными финансами посредством совершенствования контрольных процедур. Резерв для преодоления выявленных проблем и ограничений - корректировка технологических процедур с использованием всех преимуществ современного уровня информационно-телекоммуникационного обеспечения; внедрение риск ориентированного подхода в выстраивании бизнес процессов принятия к учету бюджетных обязательств и оплаты денежных обязательств с опорой на положительный опыт Федерального казначейства; совершенствование регламентов взаимодействия с органами государственного финансового контроля.
Abstract of the article
"Control practice of financial authorities: problems and improvement"
Key concepts: financial authorities, state financial control, preliminary financial control, operation authorization, budgetary risks, provision of funds for demand, treasury support.
The article summarizes the results of the analysis of problems and opportunities to improve the operational efficiency of the control activities of the financial bodies of the constituent entities of the Russian Federation. The conclusion is drawn that detailed normative and methodical regulation, as well as technological support for the implementation of the powers of financial bodies, allow them to minimize the risks of violations of budget legislation from the point of view of ensuring a "formally" targeted use of funds and reducing accounts payable. However, in terms of using the potential to improve the efficiency of public financial management, the role of financial bodies remains limited. The reserve for improvement is the adjustment of technological procedures using all the advantages of the modern level of information and telecommunications; Introduction of a risk-oriented approach in building business processes for making budgetary obligations and paying monetary obligations based on the positive experience of the Federal Treasury; Perfection of regulations of interaction with bodies of the state financial control. финансовый контрольный риск
В сложившихся условиях значительной ограниченности государственных финансовых ресурсов вопросы обеспечения результативности бюджетных расходов, в том числе за счет повышения операционной эффективности деятельности органов власти приобретают особую актуальность. На фоне общего экономического неблагополучия, определяющего необходимость введения режима бюджетной консолидации, расставлены приоритеты в проводимой бюджетной политике и активизирована деятельность по совершенствованию и внедрению современных инструментов и механизмов риск-ориентированного управления государственными финансами на всех стадиях бюджетного процесса.
Министерство финансов являясь органом власти, осуществляющим выработку и реализацию политики в соответствующей сфере деятельности, на основе анализа причинно-следственных связей и существующих проблем в сфере бюджетных правоотношений, ставит конкретные задачи для федерального уровня финансовой власти и задает вектор развития для нижестоящих публично-правовых образований. Финансовые органы субъектов Федерации, руководствуясь заданными параметрами и с учетом специфических особенностей экономического и социального развития своих регионов, конкретизируют проблематику и инструментарий бюджетной политики, в том числе в сфере исполнения и контроля за исполнением расходов соответствующих бюджетов.
Исследование, результаты которого изложены в настоящей статье, проводилось авторами исходя именно из такой логики рассуждения и включало в себя анализ операционной эффективности деятельности финансовых органов субъектов РФ, целесообразности и применимости внедряемых Федеральным казначейством инструментов управления бизнес процессами исполнения расходов бюджета в контрольной деятельности финансовых органов субъектов РФ, результатом которой должно быть снижение рисков нарушения бюджетного законодательства и неэффективного использования государственных финансовых ресурсов.
Если принимать за истину утверждение, что самым результативным является контроль, не допускающий нарушения, то роль в этом процессе финансовых органов, на которых возложена функция предварительного контроля в ходе исполнения бюджетов, должна быть преобладающей. В соответствии с бюджетным законодательством реализация указанной функции финансовыми органами осуществляется методом санкционирования операций, который предполагает контроль за: непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации, указанному в платежном документе; наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства; соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве сведениям о государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в реестре контрактов. Все перечисленные контрольные процедуры осуществляются финансовым органом на этапе санкционирования оплаты денежных обязательств в форме совершения разрешительной надписи после проверки наличия и содержания документов, предусмотренных действующим порядком.
Методическое регулирование и практика исполнения бюджетов по расходам в субъектах РФ зависят от выбранного публично-правовым образованием варианта кассового обслуживания. Анализ показывает, что даже в субъектах РФ, которые, без передачи полномочий органам Федерального казначейства, осуществляют самостоятельное исполнение своих бюджетов, регламенты различаются незначительно и, в основном, аналогичны порядкам, утвержденным Министерством финансов РФ. Как следует из итогового Доклада значительные отличия от нормативно-правовых актов Минфина РФ имеются только в 23 субъектах РФ - в части положений, регулирующих учет бюджетных обязательств и в 10 регионах - в части порядка санкционирования оплаты денежных обязательств. Итоговый Доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2016 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу: Одобрен Протоколом расширенного заседания Коллегии Федерального казначейства от 14.03. 2017 г. № 1 // http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/
Примером значительного отличия, часто составляющим проблему, является учет бюджетных обязательств главными распорядителями средств регионального бюджета по подведомственным ему получателям бюджетных средств. Формальный подход к реализации данного полномочия, влекущий за собой неверно принятое бюджетное обязательство, приводит к отказу платежных документов на этапе осуществлении процедуры санкционирования оплаты. Появляется необходимость внесения изменений в уже принятое бюджетное обязательство, что увеличивает срок исполнения денежных обязательств. А последствия оплаты по такому бюджетному обязательству могут реализовываться в Уведомления по внесению изменений в уже произведенные кассовые выплаты. Задача совершенствования указанных процедур становится решаемой в условиях развития информационных систем и электронного взаимодействия путем передачи соответствующих полномочий финансовым органам.
Другая проблема, выявленная по результатам мониторинга Федерального казначейства вопросов нормативно-правового сопровождения учета бюджетных обязательств в субъектах РФ в 2016 году - отсутствие требования о проведении проверки соответствия информации, необходимой для постановки на учет бюджетных обязательств, сведениям о контракте, подлежащим включению в реестр контрактов, информация о которых подлежит размещению в ЕИС. Вступившее в действие с 1.01.2017 года законодательное требование по контролю финансового органа в сфере закупок ч. 5 ст. 99 федерального закона 44-ФЗ и информационно-коммуникационные технологии по осуществлению контроля за непревышением законтрактованных обязательств над доведенными объемами финансового обеспечения, обеспечивая интеграцию закупочного и бюджетного процессов и закрепляя принцип однократного ввода информации о планируемом и заключенном контракте, позволяют решить в совокупности указанные выше проблемы. При этом требуют к себе повышенного внимания вопросы взаимодействия между единой информационной системой, региональными информационными системами, предназначенными для формирования и размещения информации о государственных закупках и автоматизированными информационными системами бюджетного процесса финансовых органов. Эти вопросы имеют технологический характер и могут быть успешно решены с развитием ЕИС и полномасштабным внедрением соответствующих подсистем Электронного бюджета. Существует мнение… как показывают результаты опросов имеет место непонимание роли региональных … см. наброски Ермоленко А.
Следующий вопрос, который заслуживает обсуждения, касается санкционирования оплаты денежных обязательств "удаленных" получателей средств бюджетов субъектов РФ. Недостаточно надлежащее исполнение финансовыми органами муниципальных образований указанных функций, которые были переданы им в условиях зачастую полного отсутствия возможностей внедрения электронного взаимодействия, приводит к необходимости осуществления повторного контроля, возврата на доработку и увеличению сроков оплаты представленных расчетно-платежных документов. Сегодняшние условия полной автоматизации системы обеспечения бюджетного процесса в большинстве субъектов РФ, позволяют получателям, находящимся на удаленном расстоянии предоставлять документы в электронном виде и подписывать их электронной подписью. Поэтому представляется технологически целесообразной и экономически эффективной, имея ввиду экономию по сумме субвенций на реализацию переданных полномочий, "обратная" централизация обсуждаемой функции на уровне финансового органа субъекта РФ. Альтернативное решение видится в заключении публично правовым образованием субъекта РФ Соглашения с Управлением Федерального казначейства об осуществлении им отдельных функций по исполнению. В силу того, что Соглашение предоставляет субъектам РФ и муниципальным образованиям законодательно регламентированную возможность пользоваться всей налаженной инфраструктурой и технологиями Казначейства России на безвозмездной основе, такое решение представляется очевидно приоритетным. Однако, помимо экономической эффективности обсуждаемых процессов, оно сопряжено с другими вопросами, являющимися чувствительными для органов власти субъектов РФ. И, в том числе поэтому, по состоянию на 1.01.2017 г. на кассовом обслуживании Федерального казначейства с открытием лицевого счета бюджета финансовому органу остаются 18 субъектов РФ.
Подводя промежуточные итоги исследования, можно отметить, что по мере развития нормативного регулирования и программно-информационного сопровождения процессов исполнения и предварительного контроля за исполнением бюджетных расходов, финансовые органы получают все условия для успешного "формального" контроля целевого использования ("на бумаге" - соответствие коду классификации и наличие подтверждающих документов) и нарастания кредиторской задолженности. Контроль же, направленный на установление фактической реализации целевого назначения и эффективного использования бюджетных средств, является последующим и выходит за рамки их законодательно регламентированных полномочий.
В отличие от финансовых органов, реализующих отдельные полномочия по государственному финансовому контролю методом санкционирования, Федеральное казначейство, со времени присоединения к нему Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере: Указ Президента Российской Федерации от 02.02.2016 № 41 является "полноценным" органом внутреннего государственного финансового контроля. Объединение полномочий по предварительному и последующему контролю дает ему возможность внедрения новых бизнес процессов, ориентированных на превенцию нарушений, обеспечивающих целевой характер и результативность использования выделенных средств и одновременно способствующих повышению эффективности управления ликвидностью единого счета федерального бюджета.
В своей контрольной деятельности Федеральное казначейство основывается на использовании риск ориентированного подхода, который в соответствии с принципами COSO[1] предполагает ранжирование бюджетных рисков по вероятности наступления и масштабам возможных последствий. В качестве инструмента диагностики бюджетных рисков Федеральное казначейство использует мониторинг. Кроме того, основанием для проведения им контрольных мероприятий являются запросы правоохранительных, надзорных органов и информация Счетной палаты. Об утверждении методики отбора контрольных мероприятий при формировании планов контрольных мероприятий Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства в финансово-Бюджетной сфере: Приказ ФК от 30.12.206 г. №532
Исходя из риск ориентированного подхода, в поле особого внимания Федерального казначейства в настоящее время находятся следующие риски, имеющие высокий уровень по критериям вероятность и последствия:
· превышение сумм заключенных контрактов над доведенными объемами финансового обеспечения;
· увеличение дебиторской задолженности;
· превышение уровня софинансирования из вышестоящего бюджета при предоставлении межбюджетных субсидий.
Инструментом снижения риска увеличения кредиторской задолженности за счет превышения сумм контрактов над их финансовым обеспечением, как отмечалось нами выше, является контроль закупок в силу закона. Соответственно, реализуемые в единой информационной среде контрольные процессы и процедуры являются одинаковыми для органов Федерального казначейства и финансовых органов субъектов РФ. По двум другим рискам принятие управленческих решений находится в компетенции соответствующих публично-правовых образований и, следовательно, наблюдается широкий разброс в оценке этих рисков и обосновании применяемых инструментов и механизмов их снижения.