Ограничения применения механизмов государственно-частного партнерства
Однако стоит отметить, что нормы федерального закона содержат ряд избыточных препятствий (ограничений) [Андреева, 2019] структурирования проектов ГЧП, что существенно ограничивает возможности применения механизмов ГЧП для создания публичной инфраструктуры, а также привлечения инвесторов, предоставляющих заемное финансирование проектов ГЧП. Более того, многим регионам необходимы такие проекты, которые помогут создать, модернизировать и ввести в техническую эксплуатацию движимое имущество, которое с недвижимостью не имеет технологической связи.
C 2013 года в ряде регионов реализуется проект по привлечению частных инвестиций в обновление автопарка скорой медицинской помощи для государственных учреждений здравоохранения с привлечением инвестиций от частных лиц, в рамках которого частный инвестор предоставляет автомобили скорой медицинской помощи с услугами по управлению ими и их эксплуатации. Проект заинтересовал инвесторов, так как государственные контракты заключались на трехлетний срок, который обеспечивал окупаемость частных инвестиций. Но он не позволял полностью удовлетворять потребности частного инвестора, поскольку полная амортизация автомобилей скорой медицинской помощи происходит за пятилетний срок эксплуатации, а специализация транспорта не позволяет эффективно находить иные рынки его применения в случае непродления контракта.
Существуют и другие потенциальные проекты, которые невозможно сделать привлекательными для частного инвестора в рамках действующего законодательства. К таким проектам относится привлечение частных операторов к эксплуатации школьных автобусов, срок эксплуатации которых, в соответствии с пунктом 3 Правил организованной перевозки детей автобусами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 года №1177 «Об утверждении Правил организованной перевозки группы детей автобусами», с 30 июня 2020 года не может составлять более 10 лет. Вступление в силу данного пункта неоднократно откладывалось по причине отсутствия бюджетных средств для обновления всего автопарка школьных автобусов, подлежащих в таком случае замене.
Аутсорсинг услуг по предоставлению специализированного транспорта частному партнеру позволяет повысить качество обслуживания населения, а также снимает нагрузку по содержанию специализированного транспорта и помимо этого позволяет обновить парк транспортных средств, не выделяя единовременно существенное финансирование на его закупку, поскольку оплата будет происходить поэтапно за весь период действия контракта, а закупать транспорт будет частный инвестор. Подобные проекты являются умеренно капиталоемкими и могут быть реализованы в сжатые сроки, что дополнительно повышает их социально-экономическую эффективность и целесообразность реализации на принципах государственно-частного партнерства.
Однако действующее законодательство не позволяет успешно реализовать данный проект, так как не предусматривает возможность заключения договора с частным инвестором на предоставление специализированного транспорта на срок, обеспечивающий окупаемость финансовых вложений, затраченных на приобретение новых транспортных средств.
Заключение долгосрочных договоров в процессе реализации инвестиционных проектов посредством ГЧП предусмотрено Законом о ГЧП. Но в отношении объектов соглашения о государственном частном партнерстве указанный закон имеет множество важных ограничений. При этом пункт 2 статьи 2 Закона относит к группе объектов соглашения о ГЧП весь общий транспорт (кроме метрополитена), но часть 1 статьи 12 комментируемого Закона устанавливает, что частный партнер на основании соглашения создает за свой счет как движимое, так и недвижимое имущество, которое между собой имеет технологическую связь.
Таким образом, данное соглашение обязательно должно предусматривать факт создания объекта недвижимого имущества, что не позволяет в рамках Закона о ГЧП заключать соглашения исключительно на предоставление специализированного транспорта. А понятие транспорта общего пользования также не может относиться к специализированному транспорту, так как перевозки коммерческих организаций специализированным транспортом не рассматриваются в качестве перевозок, которые осуществляет транспорт общего пользования.
Другим законодательным инструментом привлечения частных инвестиций в государственные и муниципальные объекты является Закон о контрактной системе, который содержит ограничения по сроку действия контракта.
Далее рассмотрим Бюджетный кодекс Российской Федерации, который был принят в 1998 году. В нем сказано, что пределы бюджетных обязательств определяют оплату государственных (муниципальных) контрактов. А это обязательство, между тем, устанавливает двухлетний плановый период и бюджет на текущий финансовый год.
Однако исключение все-таки есть, оно прописано в части 3 статьи 72 Бюджетного кодекса. Здесь речь идет об иных государственных контрактах, которые могут быть заключены от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального контракта от имени муниципальных образований. Если сроки исполнения предмета таких контрактов, а также бюджетные средства, выходят за утвержденные лимиты, следует брать за основу Постановления Правительства и иные нормативные акты высших исполнительных органов.
Исходя из положений Бюджетного кодекса, непосредственные заказчики рассматриваемой услуги по предоставлению специализированного транспорта (автомобили скорой медицинской помощи, школьные автобусы), то есть государственные бюджетные учреждения, не имеют возможности заключать контракты на срок, превышающий утвержденные лимиты бюджетных средств на основании части 3 статьи 72 Бюджетного кодекса. Для заключения долгосрочных контрактов в рамках Закона о контрактной системе применяются контракты жизненного цикла, которые указываются в части 16 статьи 34 Закона о контрактной системе, а перечень работ, услуг, в отношении которых может быть заключен контракт жизненного цикла, раскрыт в Постановлении Правительства от 28 ноября 2013 года №1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла».
Предлагаемые меры по корректировке законодательства
Как правило, контракты жизненного цикла предусматривают следующие этапы: закупка работ и товаров, обслуживание, ремонтные работы, эксплуатация; утилизация. Последние два пункта реализуются лишь в случае необходимости. Но Перечень Постановления Правительства РФ №1087 не включает в себя случай заключения контракта жизненного цикла в отношении школьных автобусов или иных специализированных транспортных средств (например, автомобилей скорой медицинской помощи). А самым ближайшим пунктом является пункт «з», который говорит о закупке железнодорожного подвижного состава, транспортных средств метрополитена, внеуличного транспорта, а также городского наземного электрического транспорта, что, как было показано ранее, не может рассматриваться в отношении школьных автобусов или, допустим, автомобилей скорой медицинской помощи.
Таким образом, законодательство не содержит возможностей обеспечения интересов частного инвестора по оказанию услуг по предоставлению, управлению и эксплуатации специализированного транспорта, поскольку максимальный срок такого контракта не может превышать три года, а срок амортизации для транспорта обычно составляет пять лет, для школьных автобусов - 10 лет.
Частный инвестор сталкивается с затратами на приобретение транспортных средств, наем персонала, подготовку материально-технической базы с риском непродления контракта после его трехлетнего исполнения или изменения технических условий в отношении транспортных средств, что делает экономически невыгодным участие в такой закупке.
И если в отношении парка автомобилей скорой медицинской помощи речь идет о необходимости его обновления, то к моменту вступления в силу 30 июня 2020 года пункта о сроке использования школьных автобусов государственные образовательные учреждения будут обязаны обновлять парк школьных автобусов за счет закупки на собственные средства, что приведет к большим финансовым единовременным затратам выделенных бюджетных средств. Во-первых, эти средства могут оказаться недостаточными, во-вторых, могут быть затрачены непосредственно на образовательные цели, в-третьих, на образовательные учреждения будут возложены непрофильные функции, что также приведет к перерасходу бюджетных средств.
Контракт жизненного цикла освободит государственную организацию от непрофильных функций по эксплуатации средства повышенной опасности, позволит эффективнее расходовать бюджетные средства.
В данной связи в целях привлечения частных инвестиций в проекты по обновлению специализированного транспорта предлагается внести изменения в Постановление Правительства Российской Федерации №1087, изложив пункт «з» части 1 в следующей редакции: «з) закупка, а также последующие обслуживание, ремонт и эксплуатация железнодорожного подвижного состава, транспортных средств городского наземного, вне - уличного транспорта, метрополитена, транспорта, который обеспечивает регулярные перевозки детей для государственных и муниципальных образовательных учреждений, специализированного транспорта экстренных служб». Помимо этого, следует также рассмотреть возможность включения в перечень иных специализированных транспортных средств, срок амортизации которых превышает три года, а их использование вне рамок государственных контрактов является затруднительным.
В отношении автомобилей скорой медицинской помощи существует и иной законодательный барьер в реализации возможности заключения контрактов жизненного цикла. Речь идет об особенностях оплаты услуг, финансируемых в рамках программы обязательного медицинского страхования. Совокупность норм, установленных Федеральным законом от 29 ноября 2010 года №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», прямо говорит о невозможности выделения финансирования из средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования на срок, превышающий текущий финансовый год и плановый период, кроме как в случае принятия Постановления Правительства, в котором будет предусмотрено выделение средств на такую закупку.
Исходя из этого, предлагается также рассмотреть возможность внесения дополнений в Постановление Правительства №1087, которые прямо закрепят право заключать контракты жизненного цикла в отношении тех услуг, которые оплачиваются внебюджетным фондом обязательного медицинского страхования.
Заключение
Реализация данных законодательных инициатив позволит заключать контракты жизненного цикла, что обеспечит окупаемость финансовых вложений частного инвестора, снимет непрофильные функции с государственных учреждений, приведет к экономии бюджетных средств, уменьшит единовременную финансовую нагрузку на бюджеты государственных учреждений, увеличит привлечение частных инвестиций в рамках государственно-частного партнерства.
Эффективность контрактов жизненного цикла и необходимость расширения перечня случаев их заключения подтверждается текущими законодательными инициативами, в том числе проектом постановления Правительства Российской Федерации «О Правилах заключения контрактов жизненного цикла и о внесении изменений в постановления Правительства Российской Федерации в целях совершенствования механизма обеспечения государственных и муниципальных нужд путем заключения контрактов жизненного цикла», подготовленным Министерством транспорта Российской Федерации, в котором существенно расширяется перечень случаев заключения контрактов жизненного цикла в отношении автомобильной инфраструктуры https://regulation.gov.ru/projects#npa=90316.
Литература
1. Андреева Л.В. Закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2013.
2. Андреева Л.В. Государственные закупки в России: правовое регулирование и меры по его совершенствованию. М.: Проспект, 2019.
3. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство как альтернатива контрактной системе. Юрист. 2014. №5. С. 33-37.
4. Белов В.Е. К вопросу о среднесрочных и долгосрочных договорах (контрактах) в сфере публичных закупок // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы IV Международной конференции (10 июня 2016 года, МГУ имени М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2016.
5. Нуриев А.Х. Контракты жизненного цикла: проблемы и пути развития. Законы: опыт, теория, практика. 2014. №8. С. 89-92.
6. Ракута Н.В. Использование контрактов жизненного цикла при госзакупках. Опыт развитых стран. Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. №2. С. 53-78.
7. Трофимовская А.В., Фатин М.В. Контракты жизненного цикла в государственных закупках. Госзаказ в вопросах и ответах. 2014. №2. С. 12-17.
References
1. Andreeva L.V Procurement of goods, works and services for state needs: legal regulation. M.: Volters Kluver, 2013. In Russian
2. Andreeva L.V Public procurement in Russia: legal regulation and measures to improve it. M.: Prospekt, 2019. In Russian Belitskaja A.V Public-private partnership as an alternative to the contract system. Jurist. 2014. №5. P. 33-37. In Russian
3. Belov V.E. On the issue of medium-term and long-term agreements (contracts) in the field of public procurement // Public procurement: problems of law enforcement. Proceedings of the IV International conference (June 10, 2016, Lomonosov
4. Moscow State University). M.: Justicinform, 2016. In Russian Nuriev A.H. Life cycle contracts: challenges and development paths. Zakony: opyt, teorija, praktika. 2014. №8. P. 89-92. In Russian
5. Rakuta N.V Using of life cycle contracts in public procurement. Experience of developed countries. Voprosy gosudarstvennogo i municipalnogo upravlenija. 2015. №2. P. 53-78. In Russian
6. Trofimovskaja A.V, Fatin M.V Life cycle contracts in public procurement. Goszakaz v voprosah i otvetah. 2014. №2. P. 12-17. In Russian