Автономная некоммерческая организация «Агентство инвестиций в социальную сферу»
Контракт жизненного цикла как механизм для обновления инфраструктуры субъектов Российской Федерации
Илья Алексеевич Ковалев,
исполнительный директор
г. Москва
Аннотация
государственный частный партнерство экономический
Взаимодействие государственного и частного секторов приобретает все большее значение в условиях, которые характеризуют текущие экономические тенденции в Российской Федерации (международные санкции, задачи по приватизации привлекательных российских компаний, тренд на привлечение бизнеса вместо государственных унитарных предприятий, необходимость модернизации социальной инфраструктуры в регионах). Зависимость национальной экономической системы Российской Федерации от внешних факторов, а также подверженность системным экономическим кризисам повышают общую степень уязвимости национального бизнеса и предполагают активизацию действующих государственных институтов в целях прямой поддержки и стимулирования инвестиционных и предпринимательских инициатив. В данных обстоятельствах одной из наиболее успешных и соответствующих современным реалиям форм стимулирования инвестиционной и предпринимательской деятельности является модель привлечения частного бизнеса к обновлению государственной инфраструктуры, которая доказывает свою высокую результативность как в зарубежных странах, так и в России. В статье проведен анализ привлечения частных инвестиций в государственные и муниципальные объекты. Также была изучена практика по внедрению модели государственно-частного партнерства и возможности, которые помогут обеспечить частным инвесторам их интересы. Статья демонстрирует положительные результаты реализации с помощью данных проектов программ, направленных на стимулирование предпринимательской деятельности. В то же время подчеркивается, что в нашей стране развитие частных инвестиций и предпринимательского сектора испытывает множество проблем.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, частные инвестиции, социально-экономическое развитие, государственная инфраструктура, законодательная инициатива
Abstract
Life cycle contract as a mechanism for updating the infrastructure of the constituent entities of the russian federation
Ilya A. Kovalev,
executive director
Autonomous Non-Profit Organization `Social Investment Agency' (12, ul. Presnenskaya naberezhnaya, Moscow, Russian Federation
The interaction between the public and private sectors is becoming increasingly important under the conditions that characterize the current economic trends in the Russian Federation (international sanctions, the tasks of privatizing attractive Russian companies, the trend to attract business instead of state unitary enterprises, the need to modernize social infrastructure in the regions). The dependence of the national economic system of the Russian Federation on external factors, as well as susceptibility to systemic economic crises increase the overall degree of vulnerability of national business and suggest the activation of existing state institutions in order to directly support and stimulate investment and entrepreneurial initiatives. In these circumstances, one of the most successful and relevant to modern realities forms of stimulating investment and entrepreneurial activity is the model of attracting private business to upgrade public infrastructure, which proves its high performance both in foreign countries and in Russia. The article analyzes the features of the organizational and managerial mechanism of interaction between business and the state in Russia, reveals its potential as an institution to stimulate the attraction of private investment in state and municipal facilities. The practice of implementing a public-private partnership model and the opportunities that will help to ensure the interests of private investors were also studied. The article demonstrates the positive results of the implementation of programs aimed at stimulating entrepreneurial activity with the help of these projects. At the same time, it is emphasized that the development of private investment and the business sector in our country is still experiencing many problems.
Keywords: public-private partnership, private investment, socio-economic development, public infrastructure, legislative initiative
Введение
Можно выделить два основных законодательных акта, которые выступают как способ, помогающий привлечь частные инвестиции: Федеральный закон от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) и Федеральный закон от 13 июля 2015 года №224 ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (далее - Закон о ГЧП).
Закон о ГЧП был принят в начале 2006 года, его основной целью были реализация на субъектных уровнях инфраструктурных проектов, привлечение частных инвестиций, возможность поиска публичного партнера. Закон предусматривает, что публичный партнер, которым могут быть Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, имеет право заключать соглашения с частными инвесторами. Таким инвестором может стать юридическое лицо, исключительно российское, в деятельности которого не участвуют Российская Федерация, ее субъекты или муниципальные образования (часть 2 статьи 5 Закона о ГЧП). Между участниками заключается соглашение, на основании которого частные инвесторы берут на себя обязанность по созданию инфраструктурного объекта. Взамен они становятся собственниками данного объекта, но с некими обременениями, которые в соглашении о ГЧП оговариваются заранее. Если хотя бы один из существующих критериев нарушен или не соблюден, в рамках данного закона проект реализован не будет [Андреева, 2013]. Это делается для того, чтобы частные инвесторы не реализовали такие объекты, где их задача ограничивается только следующими задачами (на выбор): постройка или реконструкция, введение в эксплуатацию, техническое обслуживание.
В свою очередь, Закон о контрактной системе регулирует заключение государственных контрактов, которые предусматривают поставку товара, оказание услуг, выполнение работ для обеспечения государственных нужд, прописанных в бюджете государства, субъекта, муниципальных образований, казенного или бюджетного фонда, внебюджетного фонда. Закон устанавливает правила приобретения любых товаров, работ, услуг любыми государственными учреждениями, получающими бюджетное финансирование в рамках бюджетного законодательства (пункты 5 и 6 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе). В отличие от Закона о ГЧП, предусматривающего достижение необходимых государству целей с передачей частному инвестору в собственность созданного им объекта, из которого тот извлекает прибыль (как пример, строительство и последующее содержание платных автомобильных дорог), государственные контракты заключаются исключительно на передачу в собственность государству тех или иных благ - передачу товаров, оказание услуг - на конкурентной основе, а государство их соответственно оплачивает.
В отличие от соглашений в рамках ГЧП, которые заключают на долгий срок, государственные контракты направлены на обеспечение текущих нужд, хотя Закон о контрактной системе предусматривает возможности заключения государственных контрактов на длительный период. Одной из таких возможностей является контракт жизненного цикла, который определен в качестве контракта, предусматривающего закупку работ или товаров; обслуживание в будущем; ремонтные работы; эксплуатацию и утилизацию.
В данной статье будет проведен анализ привлечения частных инвестиций в долгосрочные проекты и законодательные препятствия в отдельных сферах в рамках контрактов жизненного цикла. Более детальный разбор приведенной нормативной базы позволит вскрыть недостатки действующего законодательства. На примере указанных выше законов в данной статье будут обозначены необходимые законодательные изменения, которые будут способствовать притоку частных инвестиций в инфраструктуру регионов.
Особенности законодательной базы
Закон о контрактной системе не предусматривает возможность инвестиций в проекты государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок, поскольку не содержит нормативов, регулирующих публичное и частное партнерство, в том числе при реализации комплексных инфраструктурных проектов [Белицкая, 2014. C. 33-37]. При этом различия применения институтов, регламентируемых Законом о ГЧП и Законом о контрактной системе, представляют собой узкую специализацию соглашений о ГЧП, возникновение права собственности на результат соглашения у частного инвестора, в то время как по государственному контракту право собственности переходит к государству, а сам государственный контракт является отдельным от ГЧП институтом, который регулируется Законом о контрактной системе и не может относиться к ГЧП [Трофимовская, Фатин, 2014. С. 12-17].
С другой стороны, контракты жизненного цикла являются инструментом государственно-частного партнерства, хотя и относятся к Закону о контрактной системе. В рамках государственно-частного партнерства наиболее эффективны именно контракты жизненного цикла. Однако споры до сих пор вызывает вопрос, необходимы ли они в государственных закупках или нет. Эта позиция обусловлена тем, что современные законодательные нормы отличает пробельность и противоречивость [Трофимовская, Фатин, 2014. С. 12-17].
За рубежом понятия «традиционных государственных закупок» и контракта жизненного цикла как вида государственно-частного партнерства также разделены, при этом имеется положительный опыт государственно-частного партнерства в сфере контактов жизненного цикла. Вместе с тем отмечается, что когда речь идет о долгосрочных проектах, то на разных этапах государству приходится привлекать разные частные фирмы, при этом каждый этап может превращаться в отдельный проект. Подобный подход дает возможность государству сэкономить на издержках, так как оно само на каждом этапе выбирает наиболее выгодного поставщика, чем уменьшает долгосрочность проекта.
Однако есть и отрицательные стороны, а именно:
• транзакционные издержки конкурсного отбора возрастают (к примеру, приходится вместо одного тендера проводить несколько);
• возрастают также издержки оппортунистического поведения (дело в том, что зачастую, снижая качество блага, участники хотят повысить свой выигрыш).
В связи с этим можно сказать, что альтернатива классическому подходу это именно контракты жизненного цикла. Их главная отличительная черта заключается в том, что государство выбирает одного частного поставщика и заключает с ним договор. Согласно данному договору на поставщика по реализации всего комплекса услуг возлагается полная ответственность.
Как правило, указанный подход по отношению к последующему участнику проекта помогает в решении проблемы, касающейся оппортунистического поведения отдельного частного субъекта. Другими словами, благосостояние общества повышается, так как отрицательный внешний эффект интернализируется [Ракута, 2015. С. 53-78].
Некоторые ученые признают, что в отношении контрактов жизненного цикла возникла спорная ситуация. Законодатель рассматривает их двойственно как:
1) комплексные договоры, заключаемые на основании Федерального закона от 18 июля 2011 года №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках отдельными видами юридических лиц);
2) инструменты государственно-частного партнерства.
В связи с этим конкретное правовое регулирование будет присуще каждому варианту, где применяются контракты жизненного цикла [Нуриев, 2014. С. 89-92].
Таким образом, единого мнения касательно того, какая правовая конструкция присуща контрактам жизненного цикла, среди исследователей нет. Однако всех объединяет единое мнение, что эффективная норма государственно-частного партнерства - это есть определение данных контрактов. Среди достоинств отнесения контракта жизненного цикла к государственно-частному партнерству отмечаются выбор выгодных и честных поставщиков; низкие издержки управления и транзакционные издержки; распределение во времени платежей за объект; облегчение бюджетного планирования; конечный спрос на объект больше не определяет доход поставщика. Однако есть и определенные недостатки: зависимость от надежности поставщика на долгосрочный период; принятие обязательств, которые выходят за рамки бюджетного планирования; возможное ограничение конкуренции [Белов, 2016]. Кроме того, отметим, что практика осуществления подобных контрактов не исследована, как и проблемы их применения в отношении отдельных видов деятельности.
Контракты жизненного цикла: успешная практика
Государственно-частное партнерство в Российской Федерации во многом помогает регионам достигнуть общих стратегических целей, одновременно создавая для экономического развития территории положительный тренд. Однако ГЧП в масштабах национальной экономики становится неравномерной пространственной структурой, так как в нашей стране регионы классифицируются по следующим критериям:
- отраслевая специфика;
- размещение ресурсов производства;
- качественные и количественные экономические показатели.
К сожалению, исследования, проведенные Центром развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации, продемонстрировали печальные результаты. Многие регионы России имеют низкие показатели внедрения этой формы сотрудничества, множество проектов ГЧП остаются нереализованными.
В то же время практика применения контрактов жизненного цикла нашла широкое применение в обновлении московского общественного транспорта города Москвы. Проект приобретения подвижного состава для метрополитена представлен на официальном портале города Москвы, он предусматривает обязательное техническое обслуживание вагонов. Такой подход снизит ежегодные затраты бюджета города, обеспечит поездами нового поколения повышенной комфортности и безопасности, даст дополнительную уверенность в непрерывности обслуживания поездов на срок их эксплуатации. Важным моментом следует считать тот факт, что локализация производства вагонов должна быть обеспечена на территории нашей страны на уровне не менее 70%. Договор подразумевает и обязательное сервисное обслуживание вагонов в период жизненного цикла. Общий объем затрат по договору составил 11,5 млрд рублей. В течение нескольких лет планируется приобретение еще 1500 вагонов. Эту практику можно признать успешной.