· осуществляет контроль за установлением, и сохранностью межевых знаков;
· готовит предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции, водных источников и других компонентов окружающей среды.
С целью проверки соответствия данных полномочий действующему федеральному земельному законодательству автором были проанализированы полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также положения некоторых федеральных законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих вопрос государственного земельного контроля (охрана и использования земель).
Земельный кодекс Российской федерации (ст. 71) говорит о том, что земельный контроль осуществляется уполномоченными органами государственной власти РФ [6, ст. 463]. Осуществление государственного земельного контроля ставит своей задачей обеспечения соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель [7]. Выделяют 3 уполномоченных органа государственной власти РФ, которые занимаются осуществлением государственного земельного контроля: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Например, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет контроль за соблюдением выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков [8]. Такое полномочие имеется и у ЗК Администрации г. Екатеринбурга, которое было обозначено выше. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением выполнения требования и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель [9]. Аналогичное полномочие ЗК было представлено выше. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования земель поселений контроль за соблюдением выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещению и уничтожению плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами и иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления [10]. Статья 6 (полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения) Федерального закона № 101-ФЗ от 16 июля 1998 г. (в ред. от 30.12.2008 № 313-ФЗ) говорит о том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств [11]. Краткий анализ показал, что ЗК Администрации г. Екатеринбурга осуществляет некоторые полномочия органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченных на осуществления контроля и надзора в сфере обеспечения охраны земли и воспроизводства плодородия почв, однако при изучении полномочий ЗК возникает вопрос - являются ли эти полномочия, делегированными ЗК органами государственной власти Российской Федерации, Свердловской области, или данные полномочия осуществляются самостоятельно ЗК и распространяются исключительно на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «Город Екатеринбург». В таком случае, для устранения путаницы при прочтении необходимо дополнить данные пункты информацией о том, что эти полномочия распространяются только на муниципальные земельные участки, а если эти полномочия переданы органами государственной власти, то необходимо в тексте сослаться на Постановление Правительства РФ или Постановление Правительства Свердловской области о передаче ЗК некоторых государственных полномочий в области осуществления земельного контроля и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Зачастую несоответствие полномочий ОМС федеральному и региональному законодательству является результатом неполного содержания полномочий в различных федеральных и региональных законах. Данные пробелы в законодательстве дают возможность возлагать на ОМС полномочия, которые являются прерогативой вышестоящих уровней государственного управления.
Полномочия ЗК по землеустройству2 в целом соответствуют положениям Федерального закона о землеустройстве [12]. Однако рекомендуется все перечисленные полномочия в данном разделе Положения дополнить ссылкой на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург», в противном случае возникает вопрос о правомерности полномочий ЗК в сфере землеустройства. Статья 43 упомянутого выше Федерального закона о землеустройстве говорит о том, что основаниями проведения землеустройства могут быть и решения ОМС. Землеустройство как система мероприятий по рациональной организации территории имеет три взаимосвязанных аспекта: экономический (земля как средство производства), юридический (обеспечение прав собственности и иных прав на земельные участки) и технический (проведение проектно-изыскательских работ) [6, ст. 438].
Важнейшими требованиями при землеустройстве являются: планирование использования сельскохозяйственных земель с учетом природных, эколого-хозяйственных свойств земельных участков; проектирование и освоение комплексной ландшафтной системы земледелия; формирование эффективных размеров устойчивого землепользования; внедрение севооборотов с травосеянием; улучшением сенокосов и пастбищ и всего комплекса по охране ценных угодий.
Землеустройство по своему содержанию подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное. Первое имеет целью рациональную организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Второе осуществляется на территории отдельного землепользования в рамках конкретных предприятий, организаций, физических и юридических лиц [6, ст. 439]. ОМС (Администрация г. Екатеринбурга) осуществляет межхозяйственное землепользование. Это означает, что ЗК занимается планированием рационального использования имеющихся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург» земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также другие виды работ (например, инвентаризацию земель, образование новых и упорядочивание существующих объектов землеустройства, межевание объектов землеустройства и пр. полномочия, которые допускает упомянутый выше федеральный закон о землеустройстве).
П.п. 8 п. 13 раздела 3 (основные задачи и функции Земельного комитета) говорит о том, что ЗК организует проведение оценки земельных участков, выставляемых на продажу, переданных в залог, и в иных случаях, установленных законодательством [2]. На первый взгляд может показаться, что ЗК (если не обращать внимание, на то, что его полномочия распространяются на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «Город Екатеринбург» и на те, собственность на которые еще не разграничена), не имеет права как субъект оценочной деятельности заниматься оценкой земельных участков, для каких бы целей он не использовался. Согласно закону об оценочной деятельности (ст. 4) субъектами оценочной деятельности признаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организации оценщиков, и застраховавшие свою ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом [13]. Однако при изучении данного федерального закона становится очевидным, что ОМС наравне с органами государственной власти имеют право заниматься оценкой объектов недвижимости для целей, которые допускает федеральный закон. Муниципальные образования имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки на основаниях и условиях закона об оценочной деятельности. Право на проведение оценки объекта оценки является безусловным и не зависит от установленного законодательства Российской Федерации порядка осуществления государственного статистического учета и бухгалтерского отчета и отчетности [13].
Тем не менее, для муниципального образования (Администрации г. Екатеринбурга) проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащим полностью или частично муниципальному образованию, а именно: при определении стоимости земельного участка, с целью его приватизации, передачи в доверительное управление, либо передачи земельного участка в аренду, использования земельного участка в качестве предмета залога, при переуступке долговых обязательств, связанных с земельными участками, при передаче земельных участков в качестве вклада в уставный капитал и фонды юридических лиц и пр. видов сделок.
Право муниципальных образований проводить оценку земельных участков регулируется законом, однако необходимо кое-что прокомментировать. По мнению автора, оценка земельных участков, например, при передаче во временное возмездное пользование (аренду) должна преследовать цель - определение размера арендной платы земельного участка, которая объективно будет соответствовать стоимости земельного участка, исходя из рыночного спроса на него, наличием развитой инфраструктуры, расположением, физическими свойствами (например, плодородие, если это относится к землям сельскохозяйственного назначения), целевого назначения и разрешенного использования, кадастровой стоимости. Другими словами, оценочная деятельность администрации г. Екатеринбурга (в лице земельного комитета) должна быть объективной в плане недопущения злоупотребления при определении стоимости объекта оценки (земельных участков). В связи с этим услуги независимых оценщиков представляются наиболее надежными в плане объективности оценки и отображения реальной стоимости земельных участков. Изучая содержание Положения о ЗК представляется необходимым внести изменения в анализируемый подпункт (полномочия об оценочной деятельности) и изложить его в соответствии с требованием положений Федерального закона «Об оценочной деятельности», то есть указать на то, что ЗК организует проведение оценки земельных участков, выставляемых на продажу, передаваемых в залог, в иных случаях, установленных законодательством, находящихся в частичной, полной собственности муниципального образования «город Екатеринбург», а также тех земельных, государственная собственность на которые не разграничена.
Ранее в этой статье уже была озвучена необходимость перевода полномочий Главархитектуры в сфере земельных отношений в компетенцию ЗК. Согласно Положению, полномочия ЗК при оценке объектов оценки распространяются только на земельные участки, не связанные со строительством. Основными вопросами, связными со строительством, жилищным строительством, с комплексным освоением в целях жилищного строительства занимается Главархитектура. Возникает вопрос о том, проводится ли оценка земельных участков со стороны Главархитектуры для целей, связанных со строительством самостоятельно или с помощью услуг независимого оценщика. Чтобы на него ответить, необходимо взглянуть на полномочия Главархитектуры. П.30 Положения о Главархитектуре говорит о том, что Главархитектура готовит документы для проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков или продаже права на заключение договора аренды земельных участков на территории муниципального образования «город Екатеринбург» [5].
Для проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договора аренды земельного участка необходимо сначала определить начальную цену объекта торгов (земельных участков). Для этого в соответствии с Постановлением Правительства РФ орган местного самоуправления определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка, или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении торгов в форме конкурса или аукциона [14]. В связи с этим, представляется очевидным внести в данный пункт дополнение, касающееся определения начальной стоимости земельного участка или размера арендной платы при продаже права на заключения договора аренды земельного участка исходя из отчета независимого оценщика. Другими словами - сослаться в данном пункте на законодательство о порядке проведения торгов земельными участками.
Данная мера позволит более четко трактовать полномочия уполномоченного структурного подразделения Администрации г. Екатеринбурга (предлагается данный пункт внести в список полномочий Земельного комитета), и указать, что оценка земельных участков, для целей проведения торгов (конкурсов и аукционов) распространяется на земельные участки, передаваемые под строительство, жилищное строительство, и комплексного освоения в целях жилищного строительств, прошедшие государственный кадастровый учет.
Из установленной земельным законодательством практики применения услуг независимого оценщика или структурных подразделений Администрации г. Екатеринбурга при определении начальной стоимости и размера арендной платы земельного участка на торгах, - существуют некоторые исключения. Эти исключения, например, касаются:
1) Земельных участков, находящиеся в муниципальной собственности, или земельного участка, государственная собственность, на который не разграничена, и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам; предоставленных для строительства в границах застроенной территории, в отношении, которого принято решение о развитии; без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательстве Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок [15];
2) Под жилищное строительство при передаче земельного участка вне торгов на условиях постоянного (бессрочного) пользования из земель, находящихся в муниципальной собственности органами местного самоуправления лицам, с которыми заключен муниципальный контракт на строительство объектов недвижимости, за счет средств муниципального бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов, поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для муниципальных нужд на срок строительства объекта недвижимости [15].
Не случайно рассмотрению вопроса о порядке проведения муниципальных торгов (конкурсов, аукционов) и определению рыночной стоимости земельного участка при продаже или размера арендной платы уделено большое внимание в данной статье. Это обусловлено, прежде всего, необходимостью достижения эффективности работы ответственных и компетентных структурных подразделений администрации города Екатеринбурга в плане четкого представления возложенных полномочий (которые соответствуют земельному законодательству РФ), в плане определения и прогнозирования денежных поступлений от продажи и аренды земельных участков в муниципальный бюджет. Данное обстоятельство имеет очень большое значение, так как от исполнения муниципального бюджета (в части неналоговых доходов) будет зависеть исполнение поставленных социально-экономических задач.