2
Контент-анализ полномочий земельного комитета администрации г. Екатеринбурга на соответствие земельному законодательству РФ
Михайлов А.А.
В основу написания статьи лег контент-анализ Положения о Земельном комитете администрации г. Екатеринбурга на соответствие данных положений федеральному и областному земельному и градостроительному законодательству. Статья ставит своей целью, прежде всего, выявление соответствия содержания Положений земельному законодательству РФ. Анализ охватил большой круг полномочий Земельного Комитета и некоторых полномочий Главархитектуры, в ходе которых был выявлен ряд несоответствий земельному законодательству, а также дублирование полномочий двух структурных подразделений.
Ключевые слова: Главное управление архитектуры и градостроительства, земельные отношения, Земельный комитет, полномочия, положение.
градостроительное законодательство полномочия земельный комитет
Управление земельным фондом [1, ст. 495] муниципального образования, как правило, осуществляется уполномоченным структурным подразделением администрации данного муниципального образования. Структурное подразделение исполняет свои полномочия в соответствии с действующим федеральным, региональным земельным законодательством, а также на основании положений, которые принимаются и утверждаются Главой администрации либо местным представительным органом. Данные документы (положения о структурном подразделении), как правило, охватывают комплекс вопросов, которыми должны заниматься местные органы власти при реализации своих полномочий в сфере управления муниципальным земельным фондом. Обычно положения состоят из преамбулы, функций, прав и обязанностей структурного подразделения, общих вопросов. В идеале эффективность работы структурного подразделения будет в том случае заметной, если в положении о структурном подразделении список полномочий будет четко соответствовать земельному законодательству, Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, если не будет дублирования полномочий и т.д. Чтобы ответить на вопрос о том насколько эффективно действует уполномоченное структурное подразделение (в данном случае под эффективностью необходимо понимать, например, соответствие количества полномочий прописанных в положении структурного подразделения количеству полномочий, которые реально даны органам местного самоуправления в сфере управления земельными отношениями земельным и гражданским законодательством) необходимо в качестве примера подвергнуть контент - анализу действующее положение ответственного структурного подразделения органа местного самоуправления. Для того анализа автором было выбрано Положение о Земельном комитете администрации г. Екатеринбурга. [2].
Анализ полномочий администрации г. Екатеринбурга в части управления земельными ресурсами ставил свой целью проверку соответствия данного положения действующему земельному законодательству Российской Федерации, а также подготовку рекомендаций (в случае выявления несоответствия) о внесении изменений в данное положение и достижения эффективности управления земельными фондом г. Екатеринбурга. Необходимо сразу оговориться, что полномочия органов местного самоуправления должны распространяться на земельный фонд, находящийся в собственности муниципального образования г. Екатеринбург, чьи права по распоряжению, использованию и владению закреплены действующим законодательством РФ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним [3], а также земельным законодательством РФ в части распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на эти земельные участки [4].
Положение о ЗК администрации города Екатеринбурга (далее - Положение) начинается с указания на федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основании которого данное Положение разработано. Изучение полномочий органа местного самоуправления (далее - ОМС) в части управления земельным фондом муниципального образования в соответствии с п. 11 ст. 7 указанного закона говорит лишь о том, что к вопросам местного самоуправления относится осуществление контроля за использование земель на территории муниципального образования. Данный пункт положения необходимо изменить.
Причина проста - во-первых, федеральный закон № 154 -утратил силу, однако на его положения, касающиеся сферы управления земельными участками в г. Екатеринбурге, - все еще ссылаются. Положения были подкреплены действующим на тот момент Земельным кодексом РСФСР от 25.04.1991 г. (был введен в действие Постановлением Верховного совета РСФСР от 25.04.1991 № 1103/1-1). В связи с этим предлагается сделать ссылку на действующий федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 (в ред. от 08.11.2007 г.), в котором действительно подробно прописаны полномочия ОМС городского округа и которые, прежде всего, опираются на действующий Земельный кодекс РФ.
Осуществление одного земельного контроля - для ЗК г. Екатеринбурга - недостаточно. Ниже будут представлены аргументы в пользу более детального пересмотра содержания Положения, так как, на взгляд автора ЗК администрации г. Екатеринбурга должен располагать более четкими и более широкими полномочиями в рамках земельного законодательства РФ.
П.п. 1 п. 10 Положения (раздел 3 Основные задачи и функции ЗК) говорит о том, что ЗК осуществляет земельный контроль за соблюдением органами государственной власти Российской Федерации, их территориальными органами, органами государственной власти Свердловской области, органами местного самоуправления города Екатеринбурга, структурными подразделениями Администрации города Екатеринбурга, должностными лицами, юридическими лицами и гражданами земельного законодательства и требований по охране и использованию земель, в целях охраны и рационального использования земель на территории муниципального образования «город Екатеринбург» [2]. В данный пункт необходимо внести дополнения, касающиеся распространения земельного контроля исключительно на земли, находящиеся в муниципальной собственности (те, которые переданы в пользование муниципальным учреждениям на праве постоянного бессрочного пользования, а также арендаторам муниципальных земельных участков, и участков, права собственности, на которые еще не разграничены). Контроль над земельными участками, находящимися в собственности других участников земельных отношений - в федеральной, областной, частной собственности недопустим со стороны ОМС, так как только собственник земельных участков может осуществлять контроль над правильным использованием переданного в пользование земельного участка, и если обнаружены нарушения, то и предписания об устранении данных нарушений может выдавать только собственник. В связи с этим рекомендуется данный пункт Положения пересмотреть и дополнить его требованиями, которые могли бы распространяться только на муниципальную собственность, и тех лиц, которые используют муниципальный земельный фонд.
П. п. 3 п. 10 того же раздела говорит о том, что ЗК организует предоставление, изъятие и определение границ и переоформления правоустанавливающих документов для целей не связанных со строительством. Вопросом предоставления муниципальных земельных участков под строительство занимается Главное управление архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений Администрации г. Екатеринбурга (далее - Главархитектура), чья деятельность регулируется решением Екатеринбургской городской Думы [5].
По мнению автора полномочия Главархитектуры по предоставлению муниципальных земельных участков под строительство, а также организацию торгов (конкурсов, аукционов) по продаже муниципальных земельных участков или на право заключения договора аренды земельных участков под строительство, или в целях комплексного освоения под жилищное строительство необходимо передать ЗК, так как осуществление полномочий по регулированию комплексных вопросов земельных отношений, должно заниматься специализирующееся на земельных вопросах структурное подразделение Администрации г. Екатеринбурга. Вообще, представляется более целесообразным все полномочия Главархитектуры, связанные с регулированием земельных отношений передать ЗК Администрации г. Екатеринбурга. Аргументы по данному предложению будут представлены ниже.
Дальнейшее изучение структуры положения выявляет еще больше вопросов. В частности, п.п. 1 п. 11 уже упомянутого раздела 3 Положения (основные задачи и функции ЗК) указывает на то, что ЗК совместно с Главархитектурой осуществляет контроль за выполнением арендаторами условий договора аренды земельных участков. Основных условий договора аренды земельных участков немного - это и сроки аренды земельного участка, использование арендатором земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, исполнение требований градостроительных регламентов, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных, строительных и иных правил и нормативов, содержания земельного участка способами, которые не должны наносить ущерб земельному участку как природному объекту, и прочие условия.
Существенным условием договора аренды земельного участка является - арендная плата. В составе ЗК администрации г. Екатеринбурга имеется 3 отдела, деятельность которых непосредственно затрагивает исполнения арендаторами данного условия договоров аренды. В составе ЗК имеется три отдела - Отдел расчетов и прогнозирования поступления арендной платы, Отдел контроля за уплатой арендной платы, Отдел учета и сверки поступлений арендной платы [2]. В полномочиях Главархитектуры [5] нет ни одного пункта об осуществлении контроля исполнения арендатором условий договора аренды земельного участка, в том числе и контроля исполнения арендатором существенного условия - арендной платы. Главархитектура все же осуществляет полномочия по подготовке проекта правил землепользования и застройки территорий, что непосредственно затрагивает исполнение арендатором условий градостроительных регламентов.
В связи с вышесказанным и в целях более упорядоченной деятельности данных структурных подразделений Администрации г. Екатеринбурга рекомендуется рассмотренный подпункт скорректировать в плане указания точных полномочий земельного комитета (например, ЗК осуществляет контроль исполнения арендатором условий договора аренды земельных участков в соответствии с полномочиями ЗК и далее по тексту указать контроль каких именно условий договора аренды земельных участков может осуществлять ЗК). Либо внести в полномочия Главархитектуры дополнения, касающиеся осуществления данным структурным подразделением контроля исполнения арендатором тех условий договора аренды земельных участков, которые входят в состав его полномочий.
В п.п. 8 п. 11 Раздела 3 Положения о ЗК говорится об осуществлении ЗК совместно с Главархитектурой контроля за своевременным освоением земельных участков. При рассмотрении Положения о Главархитектуре обнаруживается, что данного полномочия у Главархитектуры нет, соответственно возникают два вопроса - почему в Положении о ЗК есть ссылка на то, что данный подпункт осуществляется совместно с Главархитектурой, и второй вопрос - что подразумевается под понятием своевременного освоения земельного участка. Отвечая на первый вопрос, становится очевидным, что для конкретизации полномочий - необходимо либо удалить ссылку на Главархитектуру из Положения о ЗК, либо дополнить соответствующим полномочием Положение о Главархитектуре. Отвечая на второй вопрос о том, что такое своевременное освоение, необходимо понимать следующее. На взгляд автора под своевременным освоением земельного участка - понимается начало использования предоставленного земельного на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды, на праве безвозмездного срочного пользования, на праве сервитута. Срок начала предоставления земельного участка несет в себе определенные юридические последствия. Это касается, прежде всего, даты, с которой начинается уплата земельного налога, арендной платы, использования, владения земельным участком, государственной регистрации права, начала возникновения прочих прав и обязанностей землепользователей, землевладельцев, предоставляемых им, или возникающих у них в соответствии с правоудостоверящими (договорами) или правоустанавливающими (нормативные акты органов местного самоуправления) документами. Для четкого исполнения данного подпункта - необходимо его конкретизировать. В частности, указать, что ЗК оставляет за собой право принуждать в судебном порядке использовать земельный участок в указанный в договоре или нормативном акте ОМС земельный участок.
П.п. 9-16 п. 11 раздела З Положения о ЗК предусматривает следующие полномочия:
· контроль за своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановление плодородия почв; проверка и подготовка экспертизы изменения качественного состояния земель;
· контроль за предотвращением самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почв; контроль за своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, преоуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель;