228 |
Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина |
Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 апреля 1996 г. |
|
отметил |
следующее. |
Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти управомочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.
Установленные нормативными актами Правительства Москвы, Правительства Московской области и Главы администрации Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условии для регистрации гражданина противоречат Закону РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и фактически устанавливают совершенно иной — разрешительный — правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Отказ в регистрации на основании оспариваемых актов, кроме того, носит характер санкции за неуплату установленного сбора.
Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-ли- бо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ (ст. 27).
Вопрос о природе правил регистрации, предусмотренных в указанном постановлении Правительства РФ, рассматривался Конституционным Судом РФ.
В постановлении от 2 февраля 1998 г. Конституционный Суд отметил, что регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции РФ и федерального закона. Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том чис-
Глава 11. Личные права и свободы |
229 |
ле в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан.
Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» возложил на Правительство РФ обязанность утвердить Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Исходя из буквального толкования данной нормы, законодатель уполномочил Правительство РФ разработать только порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, не предоставив ему права на установление оснований отказа в регистрации. Такие основания отсутствуют и в самом Законе. В нем исчерпывающе сфюрмулированы лишь условия, при которых допускаются ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Следовательно, Правительство РФ при утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, чем нарушило ст. 115 Конституции.
В соответствии с п. 10 Правил регистрация граждан по месту пребывания осуществляется на срок не более шести месяцев, и лишь в исключительных случаях этот срок может быть продлен органом регистрационного учета. Тем самым срок временного пребывания поставлен в зависимость не от волеизъявления гражданина, а от усмотрения органов регистрационного учета (органов внутренних дел или местной администрации). Его введение не может быть оправдано и ссылкой на ст. 680 ГК РФ, поскольку, закрепляя шестимесячный срок временного проживания, она определяет правовой статус только временных жильцов по договору найма, и, кроме того, в ГК РФ наряду с этим предусмотрены и более длительные сроки для таких договоров.
Установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания. При этом определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве
230 Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина
места пребывания. Конституционный Суд РФ постановил: признать соответствующие пункты Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года, не соответствующими Конституции РФ.
Важное значение имеет закрепление в Конституции права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Такое положение согласуется с содержащимися в п. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и других международных актах установлениями о праве каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и об отсутствии у него какой-либо обязанности возвращаться в эту страну.
Порядок реализации этого права установлен Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 10 января 2007 г.). Гражданин РФ не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом. Он не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию, а выезд из Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близких родственников каких-либо ограничений прав, гарантированных законодательством Российской Федерации и международными обязательствами Российской Федерации. Порядок пересечения Государственной границы РФ при осуществлении выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регулируется Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и указанным Федеральным законом.
Основными документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, по которым граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, признаются:
•паспорт;
•дипломатический паспорт;
•служебный паспорт;
•паспорт моряка (удостоверение личности моряка).
Паспорт выдается гражданину РФ по его письменному заявлению, поданному лично или через его законного представителя, органом внутренних дел по месту жительства, Министерством иностранных дел РФ на территории Российской Федерации, а
Глава 11. Личные права и свободы |
231 |
также дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Федеральным законом от 18 июля 1998 г. установлено, что гражданам, находящимся на военной службе, деятельность которых связана с выполнением функций и задач за пределами Российской Федерации, паспорт выдается соответствующим федеральным органом исполнительной власти.
Паспорт оформляется соответствующим государственным органом в срок не более одного месяца со дня подачи заявления и выдается сроком на пять лет. При наличии документально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из Российской Федерации, срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления.
Закон строго регламентирует основания для отказа в выдаче заграничного паспорта. В первую очередь эти основания связаны
сгосударственной тайной. Так, право на выезд может быть временно ограничено в случаях, если гражданин при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне», заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, — до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии
сфедеральным законом.
Вслучае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, о которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой Правительством РФ. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом),
232 |
Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина |
со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями.
По другим основаниям право на выезд временно ограничивается, если гражданин:
•призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;
•задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
•осужден за совершение преступления, до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;
•уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
•сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.
Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации орган внутренних дел выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из России.
Решения об ограничении права на выезд из Российской Федерации граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, а также граждан, допущенных к таким сведениям до вступления в силу настоящего Федерального закона, обжалуются гражданами в Межведомственную комиссию, образуемую Правительством РФ, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ не позднее чем в трехмесячный срок. Отказ гражданину в праве на выезд из Российской Федерации может быть обжшюван в суд.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. в связи с жштобой А. Я. Аванова Указом Президента РФ от 4 мая 1998 г. установлено, что на территории Российской Федерации гражданину РФ, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания либо имеющему место жительства за пределами Российской Фе-