718 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
ной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительнораспорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает право Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать постановления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью соответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т. д.
Органы государственной власти субъектов РФ не могут воспрепятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти — в этом случае Президент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президентом РФ введен определенный порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Указ от 2 июля 2005 г.). Высшее должностное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организации такого взаимодействия и координации. Федеральные министры обязаны согласовывать назначение руководителей своих территориальных органов с высшими должностными лицами субъектов РФ, но после двух отказов вправе назначить соответствующих лиц самостоятельно.
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ |
719 |
В целях учета интересов субъектов РФ федеральным законом предусматривается определенный порядок рассмотрения Государственной Думой законопроектов по предметам совместного ведения. Такие законопроекты согласовываются с законодательными органами государственной власти субъектов РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; эти проекты после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания направляются в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на них.
Основы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ.
Организация государственной власти составляет обязательный предмет регулирования конституций и уставов субъектов РФ. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Субъекты РФ также опираются на другое положение Конституции РФ, согласно которому они образуют свои органы государственной власти самостоятельно (ч. 2 ст. 11).
Как уже отмечалось, отсутствие в течение длительного времени федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти побудило субъекты РФ к созданию таких систем по собственным представлениям. Естественно, что они (по крайней мере, большинство) ориентировались на президентскую форму правления. Но были и отдельные исключения или особенности, порожденные инерцией следования традициям предшествующей Конституции РФ.
Конституции и уставы закрепляют в качестве основ конституционного строя системы органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация). В систему органов государственной власти иногда отдельно включается конституционный суд. И хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями повторяет федеральную, по форме системы органов власти субъектов РФ все же очень разнятся. Это объясняется тем, что субъекты РФ, и особенно республики, стремятся внести в системы орга-
720 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
нов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия.
Определяя порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов субъекта РФ и федеральных органов, конституции и уставы чаще всего прямо исходят из принципов, установленных Конституцией РФ. Это в полной мере соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
При решении вопросов организации государственной власти подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют в конституциях и уставах принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность каждой власти в пределах своей компетенции.
Однако закрепление в конституции или уставе принципа разделения властей не привело повсюду к последовательному решению важного и сложного вопроса о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями. Здесь часто проявлялась тенденция к установлению определенных форм подотчетности исполнительной власти по отношению к законодательной. В ряде субъектов РФ (Алтайский край, Читинская область, Тамбовская область и др.) в уставы были включены положения, по существу, нарушавшие принцип разделения властей и делавшие явный крен в пользу приоритета представительных органов государственной власти, что проявлялось в предоставлении этим органам ряда несвойственных им прав. В Республиках Татарстан и Удмуртия парламент (Государственный Совет) рассматривался в Конституции как высший представительный, законодательный и контрольный орган, вследствие чего кабинет министров нес перед ним ответственность.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края отметил, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку, согласно Конституции РФ, законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ |
721 |
Это противоречило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные.
После принятия этого постановления положение в целом выправилось.
Нормами конституций и уставов субъектов РФ закрепляются основы и третьей ветви государственной власти — судебной. Подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют положения о судебной власти как о составной части государственной власти на своей территории наряду с законодательной и исполнительной. Эти положения, однако, не относятся к находящимся на территории субъектов РФ федеральным судебным органам.
Конституции и уставы ряда субъектов РФ закрепляют создание конституционных или уставных судов как своих органов государственной власти, т. е. вне какой-либо связи с Конституционным Судом РФ, что соответствует Конституции РФ и Федеральному конституционному закону.
§ 2. Органы исполнительной власти
Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем федеральная исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть.
Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, федеральным законом, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими ак-
722 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
тами являются конституции, уставы краев и областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.
Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе.
Федеральные законодательные принципы. До 2005 г. высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) избиралось гражданами, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Однако в конце 2004 г. положение претерпело существенные изменения. Принятый 11 декабря 2004 г. Федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил следующее. Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта РФ.
В случае, если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган государственной власти, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается на совместном заседании палат.
Законом установлено, что предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом в законодательный орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица. Кандидатура должна быть рассмотрена в течение 14 дней.
Право инициировать рассмотрение законодательным органом субъекта РФ предложение Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица предоставлено также политическим парти-