Существуют требования, относящиеся к территориальному масштабу деятельности, а также к организационному строению политических партий, касающиеся общих принципов организации, названия, символики, устава и т.д.
Анализ Закона КР «О политических партиях» показывает, что в Кыргызстане к политическим партиям предъявляются все вышеуказанные требования, при этом законодательством не предусмотрено строго фиксированного членства. В соответствии со ст. 6 политические партии могут иметь как фиксированное, так и нефиксированное членство. Однако, как полагают некоторые, для формирования организационно сильных партий целесообразно введение нормы о фиксированном членстве, которая, однако, может оказаться спорной с точки зрения конституционно-правовых принципов, ориентированных на создание политического многообразия и многопартийности. Как показывает опыт некоторых стран, введение данной нормы может резко сократить количество партий, лишив шансов на развитие многие действующие партии и блокировав возможность возникновения новых партий. В Кыргызстане нефиксированное членство было закреплено в уставах 5 партий, фиксированное - в уставах 16 партий, в уставах остальных партий вообще не указывалась форма членства.
В законодательствах ряда зарубежных государств наряду с материальными предусмотрены требования процедурного характера, связанные с обязанностью политических партий представлять в регистрирующий орган наряду с заявлением о регистрации ряд документов, предусмотренных законом. Перечень упомянутых документов не одинаков в различных странах, но в подавляющем большинстве случаев в него входят устав и программа партии, список учредителей и членов руководящих органов, содержащий подробные сведения о них, протокол учредительного собрания, съезда, конференции.
В КР регистрация политических партий имеет свои специфические черты, при этом она должна соответствовать требованиям, содержащимся в Законе КР «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)» [15], в постановлении Правительства КР «О вопросах регистрации юридических лиц, филиалов и представительств» [16], и Закону КР «О политических партиях» [14], предусматривающему специальный порядок государственной регистрации политических партий (ст. 10).
В соответствии с ч. 3 ст. 8 Закона государственная регистрация/перерегистрация политических партий, филиалов (представительств) должна осуществляться в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня представления необходимого перечня документов в регистрирующий орган. Пунктом 4 ст. 11 Закона КР «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)» [15] предусмотрен пакет документов, которые политическая партия должна предоставить в соответствующий орган юстиции для осуществления государственной регистрации.
В соответствии с Законом отказ в регистрации политической партии допускается, если не представлены необходимые документы для регистрации; в государственном реестре зарегистриро- вана/перерегистрирована партия с аналогичным названием; обнаружены неточности или несоответствия в сведениях, содержащихся в представленных документах; документы представлены в ненадлежащий регистрирующий орган; несоответствия представленные документы не соответствуют законодательству КР; в решении отсутствуют сведения, предусмотренные Законом; нарушен порядок регистрации прекращения деятельности.
В соответствии с ч. 2 ст. 21 в редакции Закона КР от 18 декабря 2009 года № 313 заявитель имеет право повторного обращения в регистрирующий орган, после того, как будут устранены причины, которые послужили основанием для отказа в регистрации.
В Законе КР «О политических партиях» [14] содержится расширенный ряд оснований, наличие которых предоставляет регистрирующему органу право отказа политической партии в государственной регистрации, а именно наличие противоречий Конституции КР и общепризнанным нормам международного права в положениях устава партии, несоответствие названия и символики партии и сведениям, содержащимся в представленных документах, установленным Законом требованиям.
Независимо от порядка, каким партия приобрела свой легальный статус, его наличие у партии не означает, что в ее деятельность в дальнейшем не может быть ограничена или прекращена, при этом наиболее серьезными ограничениями «права на существование» могут быть приостановление и прекращение ее деятельности.
Приостановление деятельности политической партии влечет за собой запрет любой публичной деятельности, ограничение ее права распоряжения собственными финансовыми средствами и, главное, лишение права участия в выборах.
В КР используется приостановление деятельности политической партии в качестве одной из форм прекращения ее деятельности, при этом основаниями могут служить:
- нарушение Конституции КР [20 ] и других законов;
- несоответствие деятельности партии тем или иным положениям ее устава;
- введение чрезвычайного и военного положения.
В соответствии со ст.14 Закона КР «О политических партиях» [14] приостановление деятельности политической партии ведет к утрате ею ряда прав - запрету пользованию средствами массовой информации, ведения пропаганды и агитации, организации митингов, демонстраций и других массовых мероприятий, принятия участия в выборах, а также к приостановлению ее права пользования банковскими вкладами. Исключение составляют расчеты по трудовым договорам и возмещение убытков, причиненные в результате ее деятельности, и уплата штрафов. При этом за партией сохраняются вещные и обязательственные права, право на защиту своих прав, а также право представление законных интересов своих членов, установления и поддержки международных связей и т.д. Внутренняя жизнь партии в период действия санкций также
64 может не прекращаться, могут проводиться съезды, действовать органы партии, осуществляющие ее руководство. В случае устранения нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности партии, в течение срока действий санкций (до двух месяцев), она вправе возобновить свою деятельность. В случае же не устранения нарушений в соответствующий суд должно быть внесено заявление о роспуске партии (ст. 15), при этом в законодательстве, регулирующем деятельность партий, предусмотрены юридические, политические и имущественные последствия приостановления их деятельности.
Проведенный анализ позволил нам выявить неясность в некоторых положениях Закона КР «О политических партиях» » [14], регулирующих вопросы, связанные с приостановлением их деятельности. Некоторые политологи придерживаются мнения, что эти положения определены весьма расплывчато, что создает благоприятную почву для административного произвола. Поэтому они считают, что если приостановление деятельности партий является видом юридической ответственности, то соответствующие нормы закона должны быть недвусмысленными и предельно ясными. В противном случае право и возможность приостановления деятельности политической партии с последующим роспуском даже при несущественном нарушении закона может быть использовано в качестве рычага давления либо устранения политических оппонентов.
Если временное приостановление деятельности политических партий предусматривается законодательствами сравнительно небольшого числа стран, то порядок прекращения их деятельности предусмотрен в законодательствах большинства ныне существующих государств, при этом установлены процедуры, которые значительно разнятся между собой в зависимости от того, была ли прекращена деятельность той или иной политической партии по решению государственного органа или по добровольно принятому партией решению, т.е. без какого-либо вмешательства государства.
Наиболее значительным ограничением свободы объединения является принудительное прекращение деятельности партий (ликвидация). При применении данной меры в еще большей степени, чем в случае временного приостановления деятельности партии, требуется установление юридических гарантий материального и процессуального характера, которые должны исключать произвол со стороны государства. Одной из важнейших таких гарантий является четкое определение правовых оснований, предоставляющих право для роспуска политических партий. Уточним, что речь в данном случае идет о деятельности партий, уже располагающих легальным статусом, однако методы, цели и деятельность которых приобрели затем противоправный характер, что, собственно, и стало основанием их роспуска.
В качестве важнейшей процессуальной гарантией законности применения санкции роспуска политической партии выступает судебный порядок его осуществления. В соответствии с общим правилом та или иная политическая партия может быть распущена исключительно по решению суда, при этом решение высшей судебной инстанции является окончательным.
Необходимо подчеркнуть, что конституционное правосудие, как одно из главных средств защиты конституции в правовом государстве, играет постоянно возрастающую роль в осуществлении контроля за деятельностью политических партий, в т.ч. при решении вопроса об их роспуске.
В законодательствах современных демократических государств наряду с принудительным прекращением деятельности политических партий регламентируется процедура добровольного прекращения их деятельности в результате самороспуска, разделения или слияния, которая, как правило, ограничивается общими положениями, касающимися возможности прекращения их деятельности, и указанием на то, что самороспуск партии, ее разделение (раскол) или слияние с другой партией могут осуществляться по решению компетентного партийного органа в соответствии с ее уставом. Такая регламентация характерна главным образом для законодательств тех государствах, в которых партийная система находится на стадии формирования и относительно часты случаи добровольного прекращения деятельности многочисленных партий и различных политических группировок.
Что касается Кыргызстана, то партии могут утратить свой статус только в результате ее ликвидации, которая может быть проведена в добровольном порядке, решение же о добровольной ликвидации партии может приниматься на съезде (конференции) в соответствии с ее уставом (ст.15 Закона «О политических партиях»). По отношению же к партиям, деятельность которых осуществляется с нарушением законодательства, либо она не отвечает требованиям, предъявляемым к ней законодательством, должна применяться правовая санкция в форме роспуска, осуществляемого в судебном порядке, т.е. в случае свершения ею действий, которые предусмотрены ч. 2 ст. 3 Закона КР «О политических партиях» [14].
Важной правовой новеллой является также та, в которой оговаривается еще одно условие ликвидации политической партии, - о ее ликвидации по основаниям и в порядке, которые предусмотрены в ст. 9 Закона КР «О противодействии экстремистской деятельности» [19].
Следует отметить, что некоторые вопросы, касающиеся порядка ликвидации политических партий экстремистского характера и направленности, до настоящего времени остаются недостаточно проясненными, что в значительной степени обусловлено тем, что практика применения Закона КР «О противодействии экстремистской деятельности» [19] находится еще на стадии формирования.
К примеру, не вполне понятно, каким именно образом следует применять положение ст. 15 Закона, устанавливающего конституционно-правовую ответственность партии за совершение ее руководителем или членом ее руководящего органа преступления экстремистского характера и направленности или за призывы к экстремистской деятельности, если партия в продолжении пяти дней не заявит публично о несогласии с его заявлениями, высказываниями или действиями. Должна ли партия нести ответственность за экстремистские высказывания координатора первичной организации в тех случаях, когда сведения о таких высказываниях были неизвестны руководству партии в течение этих пяти дней? И каким именно образом исчислять пятидневный срок применительно к преступлению экстремистского характера и направленности - с момента совершения преступления или вынесения приговора? Как нам представляется, уровень, на котором должны делаться заявления, необходимые по закону, о несогласии с экстремистской деятельностью и о возложении ответственности на соответствующие партийные органы, должен определяться в зависимости от возможности привлечения к ответственности за экстремистскую деятельность партии в целом. Что же касается порядка исчисления пятидневного срока, который отведен законом для выражения партией несогласия с действиями экстремистского характера, то она при определении своей позиции должна, как мы считаем, ориентироваться на момент совершения экстремистских действий.
От того, каким именно образом ликвидируется партия - в принудительном или добровольном порядке, зависит возможность ее дальнейшая судьба и судьба ее имущества, а также характер политической деятельности. В том случае, когда партия ликвидируется добровольно, ее имущество, оставшееся после возврата долгов кредиторам, передается на цели, которые предусмотрены ее программой и уставом. В случае же ликвидации политической партии, осуществленной по решению суда, ее имущество согласно ст. 9 Закона КР «О противодействии экстремистской деятельности» [19] передается в собственность Кыргызской Республики.
Более подробным образом вопросы, связанные с ответственностью партии, будут рассмотрены в параграфе 2.4. настоящей главы.
Политическая партия может добровольно утратить свой статус и в случае ее реорганизации, осуществляемой путем ее преобразования в иной вид общественного объединения, не имеющего прежнего статуса политической партии. Вполне очевидно, что такой вариант утраты статуса политической партии, если сравнивать его с ликвидацией, намного предпочтительней, поскольку бывшая партия, будучи преобразованной в общественную организацию либо движение, сохраняет за собой статус, который позволяет ей активно участвовать в общественной жизни. Не говоря уже о том, что существует возможность обратного хода, т.е. партия, преобразованная в общественную организацию, может вновь преобразоваться в партию в случае восстановления ее ресурсной базы.