Конституционно-правовое регулирование образования, приостановления и прекращения деятельности политических партий в Кыргызской Республике
Кочкарова Эристика Азрет-Алиевна доктор юридических наук, доцент, зав. отделом аспирантуры, докторантуры и организации научной деятельности Кыргызской государственной юридической академии при Правительстве Кыргызской Республики Кыргызская Республика г. Бишкек
Summary
Constitutional and legal regulation of foundation, suspension and shutdown of political parties activity in the kyrgyz republic
Eristina Kochkarova - Doctor of Law, acting professor, head of the department postgraduate and doctoral studies and organization of scientific activity in the Kyrgyz state law academy under the Government of the Kyrgyz Republic
The article analyzes the legislation of the Kyrgyz Republic to specify the rules on governing the status of political parties in the system of constitutional law.
The charters of some political parties of the Kyrgyz Republic are analyzed to consider the goals and the main directions of their activity. It is noted that the regulation of the order of formation, suspension and shutdown of activities of political parties occupies one of the most important places in the system of legal regulation of their activities.
The positive moment of legal registration of parties in Kyrgyzstan as an organizational and legal aspect of regulation of relations between the state and parties is revealed.
The studied significant gaps in the legislation of the Kyrgyz Republic on political parties allowed developing specific practical recommendations for improving legal regulation, the order of foundation, activities and shutdown of political parties in the Kyrgyz Republic.
Keywords: political parties, registration procedure, multiparty system, constitutional and legal relations, participation in elections and referendums, constituent congress.
Аннотация
В статье проводится анализ законодательства Кыргызской Республики по уточнению норм, регулирующих статус политических партий в системе отрасли конституционного права.
Анализируются уставы некоторых политических партий КР для рассмотрения целей и основных направлениях их деятельности. Отмечается, что регламентация порядка образования, приостановления и прекращения деятельности политических партий занимает одно из самых важных мест в системе правового регулирования их деятельности. Выявлен положительный момент юридического оформления партий в Кыргызстане как организационно-правовой аспект регулирования взаимоотношений государства и партий.
Исследованные существенные пробелы в законодательстве Кыргызской Республики о политических партиях, позволили разработать конкретные практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования, порядка создания, деятельности и прекращения деятельности политических партий в Кыргызской Республике.
Ключевые слова: политические партии, процедура регистрации, многопартийная система, конституционно-правовые отношения, участие в выборах и референдумах, учредительный съезд.
конституционный правовой политический
Постановка проблемы. В качестве объекта регулирования конституционного права политические партии представляют собой сравнительно новое явление в связи с расширением сферы деятельности государства, возрастанием роли политических партий в жизни общества и государства, повышение роли личности в государстве, ценности прав и свобод человека.
Регламентация порядка образования, приостановления и прекращения деятельности политических партий занимает одно из самых важных мест в системе правового регулирования их деятельности. При этом правовое регулирование основных проблем, связанных с созданием политических партий, в различных странах в зависимости от требований национального законодательства значительно разнится. Так, в государствах, для которых характерна многопартийная система, можно выделить три основные группы, для каждой из которых характерен свой основной порядок приобретения политическими партиями легального статуса - явочный, разрешительный и явочно-регистрационный, различающиеся между собой по степени и характеру ограничения свободы образования политических партий.
Наиболее совершенным в настоящее время и действующим в большинстве государств является явочно-регистрационный порядок образования партий (свободное создание партий, без каких-либо предварительных разрешений, легальный статус приобретается через процедуру регистрации в соответствующем государственном органе), после которой партия становится полноценным участником политических отношений. Такой порядок был внедрен во всех постсоциалистических странах, включая Кыргызскую Республику (КР) а также во многих развивающихся государствах и ряде европейских государств, а именно в ФРГ, Австрии, Италии, Испании и др.
Анализ последних исследований и публикаций. Практически одновременно со своим возникновением политические партии стали объектом научного исследований не только юристов, но и политологов, историков. Начиная с 1990 года круг вопросов, связанных с политическими партиями разрабатывались С.А. Авакьяном [1], С.А. Боголюбовым [2], Е.А. Волковой [3], С.Е. Заславским [4], В.В. Лапаевой [5], Ю.А. Юдиным [6] и многими др. Если говорить о Кыргызской Республике, то такими учеными как А.А. Акунов [7], З.К. Курманов [8], У.К. Чиналиев [9], З.Д. Чотаев [10], Т.Р. Ибраи- мов [11], Г.А. Бидильдаева [12], Н.Т. Шерипов [13] и др.
Необходимо отметить, что до недавнего времени правовое регулирование политических партий представляло определенную группу норм, которые не обеспечивали системного и последовательного закрепления в праве.
Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. В настоящее время происходят процессы, свидетельствующие о том, что регулирование правового положения партий постепенно занимает отдельную нишу в правовом пространстве Кыргызской Республики. Эти процессы дают основание говорить о появлении проблемы, связанной с уточнением норм законодательства, регулирующего статус политических партий, в системе отрасли конституционного права. Правовые нормы, закрепляющие статус политических партий, регулируют не только конституционно-правовые отношения в сфере деятельности партий, но и «партийные» отношения в области иных отраслей права (например, нормы, регулирующие государственную регистрацию политических партий, относятся к административному праву, законодательное закрепление государственного финансирования политических партий говорит о включении и финансовых отношений). Деятельность политических партий в КР как объекта правового регулирования, процесса их институционализации так же в настоящее время недостаточно исследована.
Цель статьи. Целью настоящей работы является выявление наиболее существенных пробелов в законодательстве Кыргызской Республики о политических партиях, разработка конкретных практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования, порядка создания, деятельности и прекращения деятельности политических партий в Кыргызской Республике.
Изложение основного материала. Принятие в Кыргызстане Закона «О политических партиях» [14] имело серьезные положительные последствия. Он был принят уже после того, как в стране были сформированы несколько партий, а кроме того, сложилась определенная партийная практика, имелся опыт партийной борьбы. Законодателем в ст. 5 Закона был сформулирован ряд условий для создания партии по инициативе не менее 10 граждан КР, включавших в себя образование партии на учредительном съезде (конференции) и на общем собрании.
В соответствии со ст. 10 Закона должна быть осуществлена государственная регистрация политической партии. Другими словами в КР действует заявочно-регистрационный порядок образования политических партий, которые должны регистрироваться в соответствии с ч. 4 ст. 11 Закона КР «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)»[15].
Положительным моментом юридического оформления партий в Кыргызстане можно считать организационно-правовые аспекты регулирования взаимоотношений государства и партий. В данной связи можно сослаться на критику в СМИ, связанной, в частности, с «давлением государства» на «нежелательные» партии перед выборами в парламент в 2015 году, когда партии, которые не прошли перерегистрацию уставов в Министерстве юстиции КР с целью приведения их в соответствие с Законом КР «О политических партиях» [14], были исключены из избирательной кампании [16,17].
Заслуживает внимание то, что в Законе КР «О политических партиях» не предусмотрено регулирование в деталях процедуры проведения учредительного съезда и общего собрания, при этом вполне логично то, что моментом образования политической партии путем проведения учредительного съезда считается не момент окончания съезда, а момент принятия последним решений, необходимого для создания партии, поскольку, как показывает опыт, ни одна из партий не застрахована от того, что съезд, к примеру, вследствие разногласий, может покинуть значительная часть депутатов, и он не будет завершен.
Анализ устава и правового регулирования деятельности политических партий дает возможность 62 объективно судить о порядке создания, целях и основных направлениях их деятельности. В ст. 8 Закона КР «О политических партиях» [14] подробно прописано, что должно быть отражено в уставе партии, при этом законодателем предусмотрено, что в устав могут быть включены и иные положения, которые имеют отношение к деятельности политических партий и при этом не противоречат Конституции и соответствующим законам КР. Необходимо отметить, что законы, касающиеся устава партии, имеют определенные недостатки. Так, содержание статей «не гарантирует ни демократичности выборов руководящих органов партии, ни периодичности, ни сменяемости, ни отчетности. Не определены гарантии прав и обязанностей членов партии, возможности со стороны рядовых членов партии и руководством» [18, с. 9].
В Законе «О политических партиях» [14] термин «создание» используется по отношению к процедуре утверждения партий на учредительном съезде, в то время как процедура обязательной государственной регистрации регулируется отдельной статьей Закона и, соответственно, этапом создания партии не признается. Более того, в Законе прямо указывается, что партия может считаться созданной со дня принятия съездом соответствующих решений. Партии приобретают право на участие в выборах и референдумах только с момента представления ими в регистрирующие органы документов о государственной регистрации.
Анализ норм Закона КР «О политических партиях» позволяет сделать вывод, что слово «создание», применяемое законодателем только по отношению к процедуре учреждения партии на съезде, имеет более широкий смысл, включая в себя как ее учреждение, так и прохождение государственной регистрации. По этой причине более целесообразно и правильно использование термина «учреждение» взамен термина «создание», как и увеличение количества учредителей партии с 10 до 240 лиц, среди которых должны быть, по нашему мнению, 120 кандидатов в депутаты в списке партии и 120 членов партии. В связи с этим вполне уместно внесение поправок в Закон КР «О политических партиях» [14], в частности, названия и содержания статьи 5. «Условия учреждения политических партий» в следующей редакции:
«Политические партии создаются по инициативе не менее 240 граждан Кыргызской Республики.
Инициаторы учреждения политической партии созывают учредительный съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав и формируются руководящие органы».
Регистрация политических партий является основной стадией и процедурой институционализации, по осуществлению которой ее правовой статус получает официальное подтверждение, при этом в различных странах она имеет свою специфику материального и процедурного характера. Так, в Австрии и ФРГ свободно образованным политическим партиям для приобретения ими легального статуса достаточно представить в соответствующий государственный орган документы и сведения, указанные в законе. В большинстве стран институт государственной регистрации политических партий характеризуется следующими общими чертами:
- законодательством предусматривается широкий набор требований, предъявляемых к партиям и являющихся обязательным условием их регистрации;
- процедура регистрации регламентирована достаточно подробным образом;
- регистрирующий орган вправе отказать партии в регистрации, а объединение вправе в установленном законом порядке обжаловать отказ.
Общим для законодательств, в которых прописан явочно-регистрационный порядок, является установление ряда материальных требований, соблюдение которых выступает в качестве необходимого условия приобретения легального статуса политическими партиями.
В законодательствах некоторых государств предусматриваются требования, которые относятся к природе и характеру политических партий.
В частности, запрещены партии, ставящие своей целью насильственное ниспровержение существующего конституционного строя, ставящие под угрозу независимость и территориальную целостность страны или национальное единство, партии регионального или местного характера либо созданные на этнической, религиозной или «классовой» основе, тайные и военизированные организации. Экстремистские политические партии и организации, пропагандирующие и применяющие подрывные и насильственные методы в своей деятельности Разработка аналогичного законодательства приобретает актуальное значение и в КР, где в последние годы появились различного рода экстремистские организации. На пресечение проявлений форм политического экстремизма направлено принятие Закона КР «О противодействии экстремистской деятельности» [19].
Существуют также требования к количеству членов политической партии. Что касается Кыргызстана, то при формировании у нас политической партии инициатива по ее созданию должна исходить непосредственно от граждан, которые вправе выступать в качестве учредителей партии, будучи объединенные для данной цели, в количестве не менее 10 человек. При этом в законе не уточняется порядок формирования и роспуска персонального состава образовавшейся группы.