3
Концептуализация публичных электронных услуг: аспект публичности
Большакова Ю.М.,
Еремеев С.Г.
Аннотация
Целью настоящей статьи является концептуализация публичных электронных услуг. Отмечается, что в исследованиях электронного правительства определение «публичный» в большинстве случаев используется как термин, не требующий пояснений и, по умолчанию, означает, что электронная услуга предоставляется организацией государственного сектора. Тем не менее, термин «публичный» не так очевиден, как может показаться на первый взгляд. Что касается информационных систем, то термин «public» также может быть истолкован как относящийся к системам, которые «доступны для общего пользования», включая все услуги, которые могут быть доступны общественности, следовательно, речь здесь идет также и о частных электронных услугах.
В качестве методологии и основных методов авторами были использованы: интерпретативный подход; междисциплинарный подход; последовательная конвергенция содержательных смыслов, стоящих за каждым элементом лингвистической конструкции «электронные публичные услуги», метод анализа и синтеза.
Научная новизна заключается в критическом анализе и интерпретации аспекта публичности электронных публичных услуг.
По результатам исследования предложена новая интерпретация и толкование аспекта публичности электронных услуг. При этом в исследовании преследовалась двоякая цель: во-первых, исследовать публичные электронные услуги с междисциплинарной точки зрения и, во-вторых, предложить широкую концептуальную основу для понимания исследуемого феномена - публичных электронных услуг. Учитывая междисциплинарный характер исследований электронного правительства и сложность самого феномена электронной государственной услуги, мы не считаем, что целесообразно пытаться сформулировать одно общее, универсальное определение того, что означает публичная электронная услуга. Здесь возможна разная детализация и уровень абстракции в зависимости от конкретной цели исследования и дисциплинарной принадлежности.
Ключевые слова: публичная электронная услуга, публичная услуга, функциональное и экономический монополизм, публичное благо
Рассмотрением аспекта публичности, которому посвящена данная работа, мы завершаем цикл статей, объединенных общей целью концептуализации публичных электронных услуг.
публичность услуга электронное правительство
Актуальность исследования этого аспекта объясняется управленческим аспектом, который не отражен в терминологической конструкции, вынесенной в заголовок статьи, но незримо присутствует и является объединяющим началом для всех трех исследуемых элементов этой конструкции. Это становится достаточно очевидным, если принять во внимание, что процесс производства-потребления публичной электронной услуги может рассматриваться как акт публичного управления.
В исследованиях электронного правительства определение «публичный» в большинстве случаев используется как термин, не требующий пояснений и, по умолчанию, означает, что электронная услуга предоставляется организацией государственного сектора. Тем не менее, термин «публичный» не так очевиден, как может показаться на первый взгляд. Что касается информационных систем, то термин «public» также может быть истолкован как относящийся к системам, которые «доступны для общего пользования», включая все услуги, которые могут быть доступны общественности, следовательно, речь здесь идет также и о частных электронных услугах [1, с. 81]. Л. Орман определяет публичные информационные системы как «системы, предназначенные для использования широкой общественностью, а не специалистами в определенной области или организации» [2]. Б. Бозман и С. Бретшнайдер отмечают, что существуют важные различия между публичными и частными информационными системами, в то же время Б. Бозман называет «все организации публичными» в той мере, в которой они осуществляют политическую власть или ограничены ею» [3, с. 477].
Определение систем общественной информации как информационных систем, доступных для общественного пользования (независимо от того, принадлежит ли информационная система общественному или частному сектору), актуализирует ряд важных вопросов, таких как: 1. Что такое «общественное использование»? 2. Имеют ли общедоступные информационные системы доступ только к общедоступным данным? 3. Должны ли общественные информационные системы (и их результаты) быть общественными благами? 4. В какой степени публичные информационные системы связаны с государственными органами и учреждениями? [1, с. 82].
А. Скупола выделяет электронные услуги, предоставляемые государственными организациями и «государственно-частные» электронные услуги. Он утверждает, что этот тип электронных услуг является одним из четырех основных групп электронных услуг, охватываемых одним и тем же общим определением, остальные три группы включают в себя электронные услуги, оказываемые «бизнесом для бизнеса», «бизнесом для потребителя» и «потребителем для потребителя» [4, с. 7]. Другие исследователи проводят различие между государственными и частными электронными услугами, признавая различия между этими двумя типами организаций.
Следует отметить, что несмотря на растущий объем исследований, пытающихся на протяжении многих лет провести различие между государственными и частными организациями, этот вопрос все еще остается спорным и его еще только предстоит решить. До сих пор не сложилось окончательного понимания их сходства и различий, и научные дискуссии, посвященные этим двум типам организаций, в основном, сосредоточились на поиске различий, а не сходств. Определение «публичный» довольно часто используется для артикуляции этого различия, но лишь немногие исследователи подходят к такого рода артикуляции тщательно и обоснованно. Нужно также отметить, что значение определения «публичный» становится все труднее артикулировать ввиду растущей вовлеченности частных лиц в предоставление государственных услуг.
Организация услуг государственного сектора (публичных услуг) может варьироваться в отношении собственности, финансирования и производства. Это означает, что услуги государственного сектора могут быть, например, государственными в отношении владения и финансирования, но частными в отношении производства [5, с. 167]. В результате граница между частным и публичным становится все менее заметной.
Тем не менее, хотя эти два сектора в контексте оказания публичных услуг становятся все более взаимосвязанными, целый ряд авторов признает, что существуют также фундаментальные различия, которые нельзя нивелировать. Это означает разделение между двумя концепциями: электронная коммерция / электронный бизнес и электронное правительство [5, с. 167], иными словами, применение определения «публичные» к термину «электронные услуги» отражает, что публичные организации обладают определенными характеристиками, которые должны быть приняты во внимание при разработке и изучении электронных услуг.
Публичные организации в таком случае могут быть определены как официальные государственные организации, которые принимают решения и организуют различные виды государственного управления, например государственные органы, министерства, муниципалитеты или региональные органы власти. Государственные услуги определяется как услуги, предоставляемые государственными организациями гражданам, как коллективно, так и индивидуально, либо напрямую, либо путем финансирования частных поставщиков [6].
Важно признать, что организации государственного сектора не являются единообразными; они различаются по функциям и структуре, а также по административному уровню (местный, региональный и федеральный уровни)
Тем не менее, можно указать определенные элементарные характеристики, которые присущи всем государственным (публичным) организациям.
И. Линдгрен и Д. Джэнсон делают различение публичных и частных электронных услуг по следующим основным признакам: по общественному духу, монопольному характеру и роли пользователей [5].
Самым фундаментальным отличием между государственными и частными организациями является тот факт, что публичные организации, по крайней мере косвенно, работают на всех граждан. Общественные организации, таким образом, несут ответственность перед публично избранным руководством. То обстоятельство, что общественные организации руководствуются логикой общественного духа (интереса), отмечают также Марч, Олсен, Питерс. [7; 8].
В то же время понятие «общественный интерес» часто определяется как слишком «туманное» и «неоднозначное» [9, с. 3, 8], понятие, которое широко используется, но плохо определено [10]. Б. Бозман подтверждает, что «…общественный интерес - это загадка ... почти каждый убежден, что общественный интерес имеет жизненно важное значение в государственной политике и управлении, но есть мало согласия относительно того, что это такое» [11, с. 84].
В соответствии с логикой общественного интереса, главная цель общественных организаций состоит в том, чтобы служить обществу, обеспечить общественный и, следовательно, коллективный интерес и, таким образом, воплощать общее чувство ответственности за служение социальной справедливости и общему благу, при этом учитываются как экономические, так и демократические ценности.
Экономические ценности в основном основаны на сбалансированности использования ресурсов в соответствии с набором экономических целей и существующих ограничений, в то время как демократические ценности основаны на общественных правах и верховенстве закона, закреплены в конституции. Оба типа ценностей предполагают и дополняют друг друга - общественные организации должны быть законными и эффективными, принимая при этом во внимание сбалансированность ряда иногда противоречивых и неоднозначных целей.
Второе фундаментальное отличие касается свободы выбора поставщиков услуг. Государственные организации обычно действуют как монополисты, в ситуации, когда отношения с гражданами асимметричны [12], асимметрия отношений сохраняется и в частном секторе, но с той существенной поправкой, что она обуславливается приоритетом уже потребителя.
Эта монополия может быть обусловлена двумя основными причинами: первую можно назвать функциональным монополизмом, когда оказываемые государственные услуги являются продолжением функций государства, на которые государство имеет монополию (оборона, безопасность, распределительные функции). Монополизм второго рода (экономический монополизм) обусловлен экономическими причинами: даже в тех случаях, когда та или иная услуга может оказываться наряду с государством также частными поставщиками, последние оказываются недоступны по экономическим причинам для бедных слоев населения (сфера социального обеспечения).
Более того, даже в тех случаях, когда государственные услуги осуществляются в сотрудничестве с частными компаниями, и, вроде бы, предлагают свободу выбора между государственными, частными или другими поставщиками услуг, эти поставщики обычно выбираются посредством государственных закупок или других способов централизованного подбора акторов. Таким образом, государственные услуги предоставляются не на свободном рынке, а скорее, на квазирынке, где выбор потребителя ограничен [13]. Важно отметить, что государственные услуги отличаются от частных и по своему характеру. Такие услуги, как уход за пожилыми людьми и различные социальные пособия, представляют собой особый вид государственных услуг. Они обычно более сложны и требуют корректировки, учета конкретных ситуаций, в отличие от коллективно предоставляемых государственных услуг, таких как уличное техническое обслуживание и водоснабжение. В случае сложных по своему характеру услуг не так легко опереться на формализованный набор правил, что дает государственным чиновникам высокую степень маневра в своих действиях по отношению к потребителю [14], при этом вопросы подотчетности и ответственности становятся трудно решаемыми задачами. Граждане в этих ситуациях становятся сильно зависимыми от государственных услуг, определяющих их средства к существованию.
Вместе с тем, важно отметить, что в развитых демократиях негативные проявления справедливо отмеченного монополизма могут быть минимизированы. Это может быть объяснено на основе институциональной теории соглашений, под соглашениями при этом понимаются неформальные институты, действующие в той или иной сфере социальной жизни. Нахождение субъектов взаимодействия в рамках двух или более соглашений приводит к созданию синтетических норм, задачей которых является минимизация издержек согласования. В данном случае государство и общество являются агентами одновременно и рыночного соглашения, и соглашения об общественном мнении [15, с. 40-41]. В этих условиях для поддержания своей репутации в глазах общества как потребителя государственных услуг, государство минимизирует негативные последствия упомянутого монополизма, обеспечивая надлежащее качество производимых им услуг.
Третье различие между государственными и частными организациями заключается в том, что пользователь государственных услуг рассматривается не просто как потребитель, но, в первую очередь, как гражданин, имеющий определенные конституционные права, обеспечиваемые через верховенство закона и справедливое распределение социальных ресурсов.