Комплексная оперативно-профилактическая операция: проблемы правового закрепления
Елена Юрьевна Титушкина, заместитель начальника кафедры уголовной политики, кандидат юридических наук, доцент
Ярослав Григорьевич Ищук, доцент кафедры уголовной политики, кандидат юридических наук
Российская Федерация, г. Москва
Аннотация
Актуальность: настоящее исследование обусловлено непрерывным процессом совершенствования законодательства, устранением его пробельности и рассогласованности отдельных разноуровневых и одноуровневых правовых актов.
Постановка проблемы: необходимость гармонизации норм Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» c отдельными разноуровневыми и одноуровневыми правовыми актами: Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф «О полиции», приказами MBД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по прєдупрєждєнию преступлений», от 13 августа 2002 г. № 772 «О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе MBД России в части проведения комплексных оперативно-профилактических операций».
Цель исследования: развитие научного понимания правовой природы и сущности комплексных оперативно-профилактических операций и разработка научно обоснованных предложений по их правовому обеспечению. Методы исследования: диалектический, формально-логический, формально-юридический, экспертных оценок, контент анализ и др. Результаты и ключевые выводы: проведенное исследование выявило целесообразность установления в законодательном акте понятия «комплексная оперативно-профилактическая операция» и его определения как формы организации оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и ее правового статуса.
Ключевые слова: профилактика преступлений и правонарушений; субъекты профилактики; комплексная оперативно-профилактическая операция.
Annotation
Complex Operational and Preventive Operation: Problems of Legal Consolidation
ELENA YUR'EVNA TITUSHKINA, Candidate of Law, Associate Professor,
Deputy Head of the Department of Criminal Policy Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, Moscow
YAROSLAV GRIGOR'EVICH ISHCHUK, Candidate of Law,
Associate Professor of the Department of Criminal Policy Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, Moscow
Relevance: this study is due to the continuous process of improving legislation, eliminating its gaps and inconsistency of individual multi-level and single-level legal acts.
The problem statement: the need to harmonize the norms of Federal law № 182-FZ of June 23, 2016 «On The Basics of the State System of Crime Prevention in the Russian Federation» with separate multi-level and single-level legal acts: Federal law № 3-FZ of February 7, 2011 «On the Police», orders of the Ministry of internal Affairs of Russia of January 17, 2006 № 19 «On the Activities of Internal Affairs Bodies for the Prevention of Crimes», of August 13, 2002 № 772 «On Improving the Organization of Complex Operational and Preventive Operations in the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia in Terms of Conducting Complex Operational and Preventive Operations».
The aim of the research is to develop a scientific understanding of the legal nature and essence of complex operational and preventive operations and to develop scientifically based proposals for their legal support.
The research methods: dialectical, formal-logical, formal-legal, expert assessments, content analysis, etc.
The results and key conclusions: the study revealed the feasibility of establishing the concept of «complex operational and preventive operation» in the legislative act and its definition as a form of organization of operational and official activities of the internal Affairs bodies of the Russian Federation and its legal status.
Keywords: prevention of crimes and offenses; subjects of prevention; complex operational and preventive operation.
При этимологическом и сущностном анализе категории «комплексная оперативно-профилактическая операция» (с точки зрения криминологической науки) была выявлена проблема, касающаяся определенной терминологической рассогласованности норм «профилактического» законодательства, которые приводят к различному пониманию субъектами, реализующими профилактическую функцию, содержания комплексной оперативно-профилактической операции, подмены целей и задач данного мероприятия. Однако мы полагаем, что разобраться в понятиях очень важно, поскольку за терминами стоит определенный вид деятельности. При рассогласованности понятий сложно ожидать от различных субъектов профилактики единых действий при осуществлении взаимодействия в рассматриваемой сфере, даже и направленных к одной цели. Ведь в силу непонимания сущности этой деятельности ее результаты могут не соответствовать поставленным целям.
Так, ключевое понятие в данной категории «Профилактика» можно встретить в различных правовых документах «антикрими- нального законодательства», однако везде оно имеет разный смысл: прєдупрєждєниє, противодействие, предотвращение, превенция и т. п. [4, с. 93] (необходимо также отметить, что часть авторов использует данные термины, не задумываясь o6 их разграничении). В некоторых случаях эти термины имеют одинаковое содержание, в некоторых -- разное [6, с. 4--19; 9]. Так, Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: федер. закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.09.2020). (далее -- ФЗ № 182) и Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений (далее -- Инструкция), утвержденная приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (далее -- приказ МВД России № 19), закрепляют разные понятия: «профилактика правонарушений» и «предупреждение преступлений», однако в их основу закладывают одинаковое смысловое содержание, которое сводится к четырем основным составляющим: 1) специальные меры; 2) субъекты; 3) устранение причин и условий преступлений; 4) профилактическое воздействие на лиц c антиобщественными установками.
Само понятие «правонарушения», отраженное в Ф3 № 182, как преступление или административное правонарушение, представляющее собой противоправное деяние (действие, бездействие), влекущее уголовную или административную ответственность, вызывает обоснованное недоумение, поскольку в него не попал такой обязательный признак преступления, как общественная опасность. Понятно, что авторами рассматриваемой нормы данный признак проигнорирован, поскольку именно он отличает преступление от административного правонарушения, а им было необходимо унифицировать понятие. Однако стоило ли это делать за счет игнорирования материального признака преступления, который был установлен отечественной наукой уголовного права еще в XIX в., тем самым внося очередную путаницу в сознание как научного работника, так и правоприменителя?
Что касается определений профилактики и прєдупрєждєния, то из содержаний рассматриваемых нормативных актов очевидно, что закон сводит профилактику только к совокупности мер профилактического воздействия. Приказ MBД России № 19 формулирует сущность прєдупрєждєния c точки зрения управленческой науки как деятельность: определение целей, задач, обработка информации, выработка и принятие решения, выполнение его, контроль за выполнением, оценка результатов c целью корректировки дальнейшей деятельности. Таким образом, содержание деятельности по предупреждению преступлений можно рассматривать как широкий комплекс мероприятий [7, с. 254--255], начиная c определения объекта профилактического воздействия, разработки и принятия необходимых нормативных правовых актов, упорядочивающих общественные отношения в данной сфере, разработку программ борьбы c преступностью и т. д., вплоть до применения конкретных мер к конкретным лицам, обладающим криминогенными или виктимогенными особенностями.
Кроме того, отметим, что криминологическая наука определяет деятельность по предупреждению преступлений шире, чем профилактику, добавляя к ее содержанию предотвращение замышляемых и подготавливаемых преступлений, а также пресечение покушения на них. Фактически содержание предупреждения преступлений органами внутренних дел в приказе МВД № 19 идентифицируется c ее теоретической идеей. Уточним, что закон внес в понимание рассматриваемого вопроса определенную путаницу, включив предупреждение к направлениям профилактики (ст. 6).
Развивая проблематику рассматриваемого вопроса, невозможно обойти стороной и содержание Инструкции по организации проведения органами внутренних дел комплексных оперативно-профилактических операций и оперативно-профилактических мероприятий. Так, целями операции, оперативно-профилактического мероприятия являются в том числе повышение эффективности деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению преступлений, активизация выявления и розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда.
Таким образом, проанализировав содержание Инструкции, мы приходим к выводу, что ее авторы заложили в понятие профилактики предупреждение, пресечение и даже противодействие (розыск лиц) преступлениям, что c точки зрения криминологической науки в корне неверно! И по своему содержанию такие операции являются не профилактическими, а предупредительными, включающими в себя профилактический компонент. Более того, розыск лиц -- это уже следующий этап деятельности по противодействию преступлениям, поскольку совершенно очевидно, что преступление уже совершено и профилактировать уже нечего. Конечно, в контексте предупреждения рецидивной преступности розыск лиц возможно рассматривать в качестве одного из составляющих направлений, но это уже отдельная научная дискуссия.
Это первая проблема, выявленная в ходе исследования.
Далее остановимся на терминах, которые обозначены в правовых актах МВД России. Так, Инструкция обозначает следующие категории:
оперативно-профилактическая операция;
оперативно-профилактическое мероприятие (комплексные, целевые);
профилактическое мероприятие;
мероприятие по предупреждению преступлений;
индивидуально профилактическое мероприятие.
В приказе МВД России от 13 августа 2002 г.
№ 772 «О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России» (далее -- приказ МВД России № 772) установлено, что:
комплексная оперативно-профилактическая операция -- это совокупность оперативно-розыскных, контрольно-надзорных и иных мероприятий, осуществляемых органами внутренних дел в соответствии c законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации по единому замыслу для достижения конкретной цели О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России: приказ МВД России от 13 августа 2002 г. № 772.;
оперативно-профилактическое мероприятие -- согласованные по срокам и решаемым задачам действия органов внутренних дел, подразделений органов внутренних дел, осуществляемые в соответствии c законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации в рамках повседневной оперативно-служебной деятельности Там же..
Три других категории (профилактическое мероприятие, мероприятие по предупреждению преступлений, индивидуально профилактическое мероприятие) на ведомственно-правовом уровне не отражаются. Более того, все пять категорий не находят своего закрепления и на государственном уровне, хотя приказ МВД России № 772 указывает на возможность проведения оперативно-профилактических операций, мероприятий на межведомственном и даже на межгосударственном уровнях.
Кроме того, отсутствие четкого законодательного отражения указанных категорий зачастую приводит к их неправильной трактовке и подмене одних другими.
Вышеуказанные обстоятельства требуют законодательного закрепления и четкого обозначения сущности данных категорий, их разграничения и определения критериев их проведения.
Для решения указанной задачи необходимо обратиться к ранее обозначенным теоретическим концепциям. Так, термин «борьба c преступностью» закреплен в ст. 114 Конституции Российской Федерации, ряд авторов рассматривают его как наиболее широкое понятие, включающее в себя все виды деятельности государства и общества, обусловленные существованием преступности, как объективного, относительно массового негативного социально-правового явления. Однако другая часть авторов говорит об обратном взаимоотношении этих понятий и этому спору способствует «законодательная невнимательность», которая создает терминологическую путаницу. Так, Федеральный закон «О противодействии коррупции» (п. 2 ст. 1) указывает, что борьба -- это одно из направлений противодействия.
Термин «противодействие преступлениям» включает в себя выявление, расследование, поиск виновных и доказательственной базы c последующей передачей обвиняемых суду и дальнейшей постпенитанциарной профилактикой.
Предупреждение преступлений рассматривается как система мер по недопущению преступлений, реализуемых определенными субъектами, посредством выявления и устранения причин и условий преступлений (профилактика), предотвращения замышляемых и подготавливаемых преступлений, пресечения покушения на них, а также продолжаемой преступной деятельности [3, с. 9].
В нормативных документах и научной литературе, наряду c термином «предупреждение», встречаются и такие как: «профилактика», «предотвращение», «пресечение». В криминологических работах существует позиция, согласно которой названные категории входят в понятие «предупреждение преступлений» [1, с. 333--335], о чем мы уже говорили выше, присоединяясь к указанной позиции.
Предотвращение предполагает своевременное обнаружение действий приготовительного характера (ч. 1 ст. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации) или замышления их. Важность последнего определяется тем, что хотя обнаружение умысла, как известно, не является основанием для реализации уголовной ответственности, однако осуществление эффективных предупредительных мер на этой стадии способно не дать развиться преступному умыслу и не допустить преступлений. Пресечение есть реагирование на уже начавшееся преступное поведение прежде всего в стадии покушения, т. е. на действия, непосредственно направленные на воздействие на объект преступления, выполнение объективной стороны [10, с. 78]. Добавим, что существует научный спор по поводу отнесения «пресечения» к стадии предупреждения преступлений, который не обошел стороной и авторов настоящей статьи. Суть данного спора сводится к следующему. Первая позиция: «учитывая, что в этом случае не допустить преступление не удалось, поскольку виновный уже начал воздействие на объект уголовно-правовой охраны, сложно говорить и о предупреждении». Логично вывести вид деятельности, определяемый термином «пресечение», за пределы деятельности, охватываемой понятием «предупреждение», которое, подчеркнем еще раз, по авторской позиции является более широким, чем противодействезакон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3. Доступ из справ.-правовой 5 Позиция автора статьи Е. Ю. Титушкиной.. Вторая позиция: «отождествляя стадию пресечения со стадией покушения на преступление, мы можем говорить о ненаступлении общественно опасных последствий (к примеру смерть гражданина), а значит, в определенной степени предупредительная функция сработала и, соответственно, пресечение является элементом предупреждения»системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.09.2020). 6 Позиция автора статьи Я. Г. Ищука..