В силу этого полагаем, что существующая в настоящее время модель взаимодействия различных органов власти и выборных должностных лиц с явно выраженной тенденцией к усилению коллегиальных представительных органов на муниципальном уровне имеет право на существование, поскольку в условиях, когда указанные представительные органы часто остаются единственными, получающими мандат напрямую от населения, только они осуществляют коммуникационную функцию с учетом воли избирателей в отношении проводимой всеми органами и должностными лицами политики. В то же время, на наш взгляд, для соблюдения баланса такая ситуация требует усиления контроля населения за самими представительными органами. В этом плане очевидные перспективы имеет еще один институт, представляющий собой, по мнению Л.А. Нудненко, взаимопроникновение непосредственной и представительной демократии [12, с. 58--62], -- отзыв избирателей. Так же как и выборы, институт отзыва выборных должностных лиц занимает промежуточное положение между формами прямой и представительной демократии, поскольку, с одной стороны, относится к высшим формам непосредственного выражения власти народа, с другой -- напрямую связан с функционированием представительных органов власти и выборных должностных лиц.
При этом институт отзыва избирателей по своему потенциалу является, возможно, наиболее явно выраженным механизмом реализации коммуникационной функции между избирателями и избираемыми ими должностными лицами. В отличие от выборов отзыв всегда касается конкретного должностного лица (а не группы лиц) и в рамках действующего законодательства возможен только в случае совершения данным должностным лицом конкретных противоправных действий. В связи с этим негативная оценка избирателями действий указанного должностного лица, находящая свое выражение в его отзыве (а следовательно, досрочном прекращении полномочий), служит коммуникационным сигналом не только для него, но и для других выборных должностных лиц, поскольку свидетельствует о вполне определенной позиции населения по конкретным вопросам управления.
В настоящее время федеральное законодательство предусматривает отзыв депутатов и выборных должностных лиц только на муниципальном уровне. коммуникация демократия власть депутат
Такая возможность закреплена в ст. 24 и 71 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В отношении регионального уровня власти действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» непосредственно не регулирует данный вопрос, оставляя возможность сделать это субъектам РФ. Однако, как справедливо отмечают специалисты, отсутствие федерального правового регулирования института отзыва депутата не способствует его широкому распространению и в региональной практике [13, с. 46]. В девяностые и нулевые годы законы, регламентирующие отзыв депутатов законодательных органов субъектов РФ, были приняты в целом ряде регионов, однако впоследствии большинство из них подверглось отмене. Правда, в некоторых субъектах пока еще действуют законы об отзыве глав субъектов РФ [14].
В результате, как констатирует Д.Б. Сергеев, «российские граждане не имеют возможности до следующих выборов дать оценку деятельности своих избранников в течение четырех-шести лет после их избрания, и отсутствие процедуры отзыва депутатов и всенародно избираемых должностных лиц за деяния, которые не признаны судом противозаконными, дискредитирует некоторым образом и выборы: без процедуры отзыва граждане чувствуют кратковременность осуществления ими народовластия. Это всего лишь несколько минут один раз в четыре-шесть лет» [15, с. 49].
Можно согласиться с В.А. Черепановым в том, что закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» норм об отзыве региональных депутатов давно назрело [16, с. 44]. Однако при этом не стоит забывать и о другой проблеме: на муниципальном уровне, где основания и процедура отзыва предусмотрены федеральным законодательством, отзыв все равно остается неработающим институтом. Причина здесь лежит в чрезмерной усложненности требований, предъявляемых к голосованию по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Сложность реализации этой нормы на практике заключается в том, что законодатель в данном случае определил критериев отзыва процент не от числа пришедших на голосование, а от общего количества избирателей.
Между тем муниципальные выборы традиционно отличаются довольно низкой по сравнению с федеральными и региональными выборами явкой [17], более того, с течением времени она имеет тенденцию только к снижению [18, с. 14]. Такая индифферентность избирателей к выборам проявлялась и при использовании иных форм прямой демократии на местном уровне, в частности голосований по отзыву различных должностных лиц. Однако, если на муниципальных выборах какой-либо минимальный порог явки избирателей отсутствует, то для голосования по отзыву законодатель, не устанавливая порог явки напрямую, по сути установил его косвенно, поскольку для того, чтобы за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), нужно, чтобы, как минимум, такое же количество избирателей пришло на участки для голосования (в реальности, разумеется, еще больше).
Как справедливо отмечает в связи с этим П.О. Зелюков, по сути «существует правовая коллизия, когда для избрания депутата необходимо в несколько раз меньше голосов, чем для его отзыва» [19]. В результате на практике даже при наличии в муниципальном образовании значительного количества избирателей, недовольных действиями депутатов, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, даже при том, что если это недовольство имеет под собой конкретные противоправные действия указанных должностных лиц, не имеют реальной возможности их отозвать [20, с. 284]. Таким образом, данный коммуникативный канал, призванный в демократических обществах играть роль обратной связи, в настоящее время в Российской Федерации полностью не функционирует.
По нашему мнению, в настоящее время существует объективная необходимость изменения положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» таким образом, чтобы для принятия решения об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления было достаточно простого большинства голосов избирателей, пришедших на процедуру голосования, при условии, что это число будет не меньше, чем число проголосовавших ранее за его избрание [21] . Это не только существенно повысит уровень ответственности тех же депутатов представительных органов муниципальных образований, но и поставит сами представительные органы, которые, как было отмечено, обладают значительными полномочиями по воздействию на другие органы и должностных лиц местного самоуправления, под серьезный и оперативный контроль со стороны избирателей.
Необходимо внести изменения и в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусмотрев в нем процедуры отзыва, аналогичные указанным.
Библиографический список
1. Клебанов Л.Р. Памятники истории и культуры: правовой статус и охрана / под ред. А.В. Наумова. 2-е изд., испр. М., 2015.
2. Кокурина О.Ю. Основные функции межотраслевого института наград государства в российском праве: ценностно-нормативный подход // Административное право и процесс. 2017. № 12.
3. Миронов В.В. Современное коммуникационное пространство как фактор трансформации культуры и философии // Вестник Московского университета. Сер. 7: Философия. 2006. № 4.
4. Родин А.В. Коммуникационное пространство как социальная реальность: дис. ... канд. филос. наук. Саранск, 2009.
5. Сейфуллина Г.Р. Коммуникационное пространство становления личности // Вестник Карагандинского университета. Сер.: История, философия, право. 2008. № 1 (49).
6. Тихонова С.В. Правовая политика в цифровом мире: идеи, методология, доктрина. Саратов, 2015.
7. ЛазаревБ.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
8. Заикин А.А. Представительная демократия как пространство политической борьбы // Управленческое консультирование. 2016. № 3.
9. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Множественность конституционного порядка // Российская юстиция. 2016. № 3.
10. Чаннов С.Е. Удаление глав муниципальных образований в отставку // Практика муниципального управления. 2010. № 1.
11. URL: https://minjust.ru/razvitie-federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/ doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh
12. Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования отчетов выборных представителей местного сообщества перед избирателями // Конституционное и муниципальное право. 2019 № 9.
13. Федюнин С.С. Особенности нормативно-правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5.
14. О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области: Закон Воронежской области от 27 июня 2007 г. № 85-ОЗ (в ред. от 3 нояб. 2015 г.). URL: https://base. garant.ru/18120185/
15. Сергеев Д.Б. Выборы и отзыв депутатов и избранных должностных лиц на весах российского конституционного правосудия // Государственная власть и местное самоуправление. 2019 № 1.
16. Черепанов В.А. К вопросу об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5.
17. Михалева Н.А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). 2-е изд., изм. и доп. М., 2012.
18. Шастина А.Р. Об установлении конкурсных требований к кандидатам для избрания на должность главы муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2019. № 3.
19. Зелюков П.О. Процедура отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в современном российском законодательстве: специфика Самарской области // Вестник избирательной комиссии Самарской области. URL: http://vestnik-ikso163.ru/?p=1043
20. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / отв. ред. С.Е. Чаннов. 4-е изд., перераб. М., 2008.
21. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: постановление Конституционного Суда РФ от 2 апр. 2002 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 3.