КОММУНИКАТИВНАЯ ФУНКЦИЯ ИНСТИТУТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.В. Храмушин, аспирант кафедры конституционного права
Саратовской государственной юридической академии
Аннотация. Рассматривается коммуникационная функция институтов представительной демократии в Российской Федерации. Делается вывод, что в настоящее время на региональном и муниципальном уровнях у населения отсутствуют достаточные возможности обратной связи с депутатами представительных органов власти, что требует совершенствования института отзыва выборных должностных лиц.
Ключевые слова и словосочетания: коммуникация, представительная демократия, представительные органы власти, отзыв депутатов.
COMMUNICATIVE FUNCTION OF REPRESENTATIVE DEMOCRACY INSTITUTIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
V.V. Khramushin, postgraduate student of the ConstitutionalLaw
Department, Saratov State Academy of Law
Communicative function of representative democracy institutions in the Russian Federation is considered. It is concluded that at present at the regional and municipal levels the population lacks sufficient opportunities for feedback from deputies of representative authorities, which requires improvement of the institution of elected officials recall.
Key words and word-combinations: communication, representative democracy, representative authorities, recall of deputies.
Одной из существенных функций институтов представительной демократии является коммуникативная (функция коммуникации). Следует отметить, что представительная демократия по своей природе изначально предназначена именно для коммуникации между населением определенной территории и властными структурами. К примеру, демократические выборы, используемые в процессе формирования органов представительной власти, выступают каналом коммуникации, с помощью кото-
рого население подает сигнал, демонстрирует свое отношение к тем или иным процессам, происходящим в стране и связанной с ними деятельностью властных структур. Коммуникативную функцию выполняют и другие институты представительной демократии -- политические партии, общественные палаты, выборные должностные лица, подотчетные избирателям, и т.п.
Как известно, коммуникативная функция означает реализацию определенных связей в обществе [1, с. 35]. При этом ее не следует отождествлять с информационно-коммуникативной функцией, которая является более широким понятием [2, с. 9--15].
В первом десятилетии XXI в. в социальной философии применительно к современному обществу была сформулирована так называемая теория коммуникационного пространства [3, с. 34--48; 4, с. 13--18; 5, с. 78--83; и др.]. Коммуникационное пространство выступает особой формой бытия человека, в рамках которой осуществляются возможности организации социальных интеракций и социальных связей (отношений) посредством естественных и дистантных каналов коммуникации [6, с. 88]. Центральный элемент коммуникационного пространства составляют коммуникационные каналы, поддерживающие социальные отношения. Каналами называют реальную или воображаемую линию социальной связи (контакта), обеспечивающую движение сообщений от коммуникатора к реципиенту.
Институты представительной демократии, как и иные социальные институты, образуют указанные каналы в первую очередь между народом (избирателями) и формируемыми властными институтами. Сформированные институты представительной демократии реализуют новое направление коммуникативной функции -- создание каналов связи как между собой, так и между иными структурами (в первую очередь органами власти). В данных направлениях проявляется, соответственно, как вертикальная, так и горизонтальная коммуникация.
Важнейшими направлениями реализации коммуникативной функции институтов представительной демократии является их участие в формировании и прекращении полномочий (ликвидации) различных органов власти, а также иных политических структур.
Рассмотрим их более подробно.
Институты представительной демократии (как представительные органы власти, так и иные) играют существенную роль в формировании различных органов власти, что вполне логично. Именно в этом проявляется закрепленный в ст. 3 Конституции РФ принцип народовластия. Здесь необходимо обратить внимание на функции представительных органов власти, которые, получая властный мандат непосредственно от избирателей, транслируют их волю другим органам власти, в частности участвуя в их формировании. Поскольку в данном случае речь идет о властных структурах, то данные функции третьего уровня реализуются через определенные закрепленные законодательством полномочия. По справедливому замечанию Б.М. Лазарева, «функции сами по себе явления, конечно, не юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам. В результате у органа возникает право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Такие права и обязанности и есть один из элементов компетенции органов управления. Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера соответственно юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности)» [7, с. 40--41].
При сопоставлении полномочий, связанных с участием в назначении иных органов и должностных лиц, представительных органов власти различных уровней, обращает на себя внимание следующая тенденция: чем ниже уровень власти и чем он, соответственно, ближе к населению, тем более значимы соответствующие функции коллегиальных представительных органов. Представительный орган местного самоуправления принимает непосредственное участие и в формировании исполнительной власти, и в назначении главы муниципального образования. Сопоставимые функции реализуют и законодательные органы субъектов РФ, которые к тому же участвуют в формировании системы судебной власти субъекта РФ (в системе местного самоуправления муниципальная ветвь власти отсутствует). Напротив, у палат Федерального Собрания РФ в этом отношении функции более ограниченны -- они лишь назначают выборы Президента РФ (Совет Федерации), их участие в формировании исполнительной власти ограничено дачей согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ, кандидатуру которого депутаты сами предлагать неправомочны. Другие полномочия по формированию системы исполнительной власти закреплены за Президентом РФ.
Соответственно, в Российской Федерации наблюдается перераспределение объема данного аспекта коммуникативной функции органов представительной власти от коллегиальных структур к единоличной. Полномочия Президента РФ по формированию либо участию в формировании других органов власти (в особенности исполнительной) достаточно велики, он назначает Председателя Правительства РФ; определяет структуру федеральных органов исполнительной власти; назначает на должность заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и т.д. В данных случаях формально можно говорить о реализации Президентом РФ коммуникативной функции: совершая соответствующие конституционно значимые действия, он косвенно транслирует волю избирателей, наделивших полномочиями его самого.
В то же время целесообразность сосредоточения столь значительных властных полномочий именно на федеральном уровне у одного лица видится не вполне однозначной -- представительная демократия по своей сути в большей степени способна реализовывать свою представительскую функцию именно в коллективном воплощении. Многие ученые вполне обоснованно противопоставляют представительные органы президенту, указывая, что историческая функция парламента заключается в ограничении абсолютистской власти короля или президента [8, с. 11] и, «выступая как противовес президентской власти, парламентаризм предопределяет роль демократического метода» [9, с. 6--7].
Вместе с тем аналогичную тенденцию можно наблюдать и при анализе полномочий, связанных с участием институтов представительной демократии в прекращении полномочий (ликвидации) различных органов власти, а также иных институтов представительной демократии применительно к органам представительной демократии.
Так, на федеральном уровне к ведению Совета Федерации относятся:
— отрешение Президента РФ от должности;
— освобождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ;
— освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Государственная Дума Федерального Собрания РФ осуществляет следующие функции:
— решение вопроса о доверии Правительству РФ;
— освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
— освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
— выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ устанавливают порядок отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); освобождают от должности отдельных должностных лиц субъекта РФ; назначают голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); выносят решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
На этом фоне функции представительных органов муниципальных образований, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выглядят на первый взгляд менее значимыми. Действительно, указанный Закон прямо выделяет только одно полномочие представительного органа, связанное с прекращением полномочий других органов власти -- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Вместе с тем уже данное полномочие предоставляет представительному органу значительные возможности для воздействия на иные органы власти на местном уровне. Определяется это следующими факторами:
— возможностью инициирования процедуры удаления в отставку самим представительным органом (точнее, его депутатами);
— возможностью удаления главы муниципального образования в отставку по причинам, определяемым самим представительным органом муниципального образования. Таковой является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд. Соответственно, представительному органу достаточно два раза подряд принять исключительно субъективное решение о плохой работе главы муниципального образования, чтобы его отставка стала возможной;
— отсутствием необходимости получения согласия на удаление в отставку каких-либо других субъектов. Правда, ч. 4 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует учета мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Однако, как справедливо отмечает С.Е. Чаннов, в данном случае речь идет не о получении согласия, а лишь об учете мнения [10, с. 29], то есть, даже если указанное должностное лицо выскажет отрицательную позицию по поводу отставки, процедура ее вполне может быть завершена.
Для сравнения -- законодательный (представительный) орган субъекта РФ не обладает правом самостоятельно прекратить полномочия главы субъекта Федерации, а может лишь выразить ему недоверие, однако прерогатива принятия решения об отрешении от должности закреплена за Президентом РФ. Важно также, что процедура удаления в отставку главы муниципального образования, проводимая представительным органом, является не просто работающей, но и достаточно активно востребованной на практике. Так, по данным Министерства юстиции РФ главы муниципальных образований удалялись в отставку в 2014 г. 28 раз; в 2015 -- 18 раз; в 2016 -- 9 раз, в 2017 -- 15 раз, в 2018 - 14 раз [11].
Таким образом, можно констатировать, что представительные органы обладают на муниципальном уровне значимым инструментом для влияния на глав муниципальных образований.
При анализе вариантов взаимодействия между институтами представительной власти и иными властными структурами на различных уровнях их организации в целом в Российской Федерации наблюдается следующая тенденция: чем выше уровень власти (муниципальная -- региональная -- федеральная), тем больше функций по формированию и прекращению полномочий возлагается на коллегиальные органы представительной власти. С другой стороны, функции выборных должностных лиц в той же вертикали (глава муниципального образования -- глава субъекта РФ -- Президент РФ), наоборот, возрастают: Президент РФ обладает несравнимо большими возможностями по воздействию на законодательную и исполнительную власть, чем главы муниципальных образований в Российской Федерации.
С одной стороны, эта тенденция выглядит не вполне соответствующей ценностям демократического общества, поскольку свидетельствует о возрастании на федеральном уровне роли личной власти при ослаблении коллегиальных начал. С другой, не стоит забывать, что должность Президента РФ, как уже отмечалось, относится к институтам представительной демократии, поскольку избирается на всенародных выборах. Для глав муниципальных образований такой способ замещения должности также предусмотрен действующим законодательством, однако на практике используется в отношении явного меньшинства из них. Так, по состоянию на 1 марта 2019 г. на муниципальных выборах избраны 5470 глав из 21 245, то есть 25,7% [11]. В свою очередь, главы субъектов РФ занимают несколько промежуточное положение -- порядок наделения их полномочиями несколько раз менялся: с 1995 по 2005 г. они избирались на региональных выборах, с 2005 по 2012 г. назначались законодательными (представительными) органами субъектов РФ по представлению Президента РФ, с 2012 г. вновь избираются населением.