Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики
Когда сотрудничество не складывается: глобальное управление цифровой торговлей
Бирюкова Ольга Владимировна
к.э.н., доцент кафедры торговой политики
Данильцев Александр Владимирович
д.э.н., профессор,
директор Института торговой политики
Российская Федерация
Введение
В развитии международной торговли под воздействием глобализации можно выделить три этапа качественных и структурных изменений.
Первый этап, получивший название «традиционная торговля», ознаменовался снижением транспортных издержек. Это обеспечило новые возможности для отделения мест производства от потребления. Потребители стали выигрывать от широкого доступа к новым и более конкурентным по ценам товарам из зарубежных стран. При этом в торговле главным образом участвовали конечные готовые товары.
Для второго этапа развития международной торговли характерно активное расширение глобальных цепочек создания стоимости. Этот этап характеризуется продолжающимся углублением специализации, снижением транспортных расходов и издержек согласования, что позволило бизнесу осуществить фрагментацию производства через национальные границы и использовать сравнительные преимущества в локализации. Критической движущей силой, вызвавшей волну глобализации в 1990-е годы, было значительное снижение тарифов и снятие жестких ограничений на иностранные инвестиции [Клочко, 2015].
Торговля промежуточными товарами и услугами успешно развивались, и глобальное производство частично переместилось в развивающиеся страны [Baldwin, 2016]. Торговая политика стала более комплексной, охватила различные аспекты упрощения торговых процедур, пересечения границы, устранения препятствий для встраивания в производственно-сбытовые цепочки.
Третий этап трансформации международной торговли связан с процессом цифровизации. Драйвером торговли стало дальнейшее сокращение транспортных расходов и издержек по согласованию наряду с упрощением процесса обмена идеями через передачу данных, информации. Для этого современного этапа с высочайшими возможностями связи характерно не только расширение цифровой, но и сохранение традиционной торговли, активность глобальных цепочек создания стоимости. Различные формы как никогда взаимосвязаны благодаря цифровым средствам связи, которые сделали зарубежные рынки более доступными для иностранных фирм.
Поскольку цифровая торговля стала важной составляющей торговых потоков, возросло ее значение в торговой политике многих стран. Электронная торговля -- ключевой ее сегмент -- в последние годы развивается стремительными темпами. Развитые и ряд развивающихся экономик получают значительные выгоды от электронной коммерции, так как обладают лучшими условиями для ее развития. Однако далеко не все страны могут воспользоваться возможностями электронной коммерции в силу неразвитости инфраструктуры, низкого уровня образования населения в этой сфере, а также отсутствия упорядоченности в институциональной и регуляторной областях [ICTSD, 2018]. Разрыв в уровне цифровизации между странами может существенно углубиться, если на многостороннем уровне не будут установлены правила для преодоления барьеров, препятствующих всеобщему росту электронной торговли. В этой связи на повестке дня перед международным сообществом остро стоит вопрос регулирования данной сферы. Цель настоящей статьи заключается в оценке возможностей регулирования электронной коммерции международными институтами и региональными объединениями. Проведенный системный анализ опирается на работы исследователей деятельности международных институтов (Р. Болдуин, Дж. Киртон, Б. Уоррен), а также на материалы международных организаций (ВТО, «Группа двадцати», ОЭСР, ЮНКТАД) и положения торговых соглашений (ВП ТПП, ЕС, АСЕАН).
Регулирование электронной торговли Всемирной торговой организацией
Многосторонние правила Всемирной торговой организации (ВТО) в основном были разработаны еще до начала активного развития цифровой экономики, поэтому они слабо затрагивают регулирование информационных потоков. Инструментарий многосторонних соглашений, таких как Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) и Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС), может быть частично использован, но в целом возможности регулирования электронной коммерции с его помощью ограничены.
Генеральное соглашение по торговле услугами. Из всех многосторонних соглашений ВТО наиболее релевантным для регулирования потоков данных является ГАТС. Важная особенность Соглашения -- его «технологическая нейтральность». Она позволяет распространять положения, ранее применяемые к «физической» торговле, на цифровое пространство.
ГАТС вступило в силу в 1995 г., до масштабного распространения Интернета и стремительного роста глобальных потоков данных. Поскольку в ГАТС не указаны различия между средствами доставки, торговля услугами, осуществляемая посредством электронных средств, подпадает под его действие. Несмотря на то что в Соглашении содержатся обязательства в области телекоммуникаций и финансовых услуг (именно эти виды услуг лежат в основе электронной коммерции), цифровая торговля, информационные потоки, наряду с различными барьерами в торговле, не имеют отдельных регулятивных положений.
Учитывая подход ГАТС, основанный на «положительном списке», охват услуг, которые были включены в перечни обязательств, варьируется между странами. Этот подход означает, что условия доступа на рынок будут регулироваться ВТО только в тех секторах услуг страны, по которым она приняла обязательства в рамках этой организации. Кроме того, многие цифровые продукты и услуги не существовали на этапе обсуждения текста Генерального соглашения по торговле услугами.
Соглашение по информационным технологиям (ITA). Соглашение по информационным технологиям Всемирной торговой организации (СИТ, Information Technology Agreement, ITA) направлено на устранение тарифов на товары информационных технологий. Первоначально соглашение было заключено в 1996 г. в виде Министерской декларации о торговле продукцией информационных технологий. Это стало первым секторальным соглашением после Уругвайского раунда. На 10-й Министерской конференции ВТО в 2015 г. сфера действия Соглашения по информационным технологиям была расширена, и новая версия, так называемое СИТ-II, вступила в силу в 2016 г.
СИТ-II -- это многостороннее соглашение между 54 развитыми и развивающимися странами ВТО, на долю которых приходится более 90% мировой торговли продукцией информационных технологий. Некоторые члены организации, в частности Вьетнам и Индия, являются участниками первоначального СИТ, но не присоединились к расширенному соглашению. Как и в СИТ-I, выгоды от расширенного соглашения распространяются на основе режима наиболее благоприятствуемой нации для всех членов ВТО. СИТ-II устранит тарифы на 201 дополнительную ИТ-продукцию стоимостью более 1,3 трлн долл. США в год. «Новая» продукция включает, например, многие товары бытовой электроники, полупроводники нового поколения (многокомпонентные полупроводники) и медицинские инструменты, такие как магнитно-резонансная томография (МРТ).
Расширение Соглашения по информационным технологиям стало, пожалуй, одной из самых успешных попыток либерализации торговли под эгидой ВТО с момента создания организации. Успешность переговоров эксперты объясняют совокупностью четырех факторов. Во-первых, рассматривался более узкий секторальный охват без использования подхода «единого пакета» к принятию обязательств. Во-вторых, состав переговорной группы был ограничен, в него входили заинтересованные страны, а не все члены ВТО. В-третьих, при обсуждении акцентировались тарифные, а не нетарифные барьеры. В-четвертых, участники переговоров не переходили в конфронтацию по националистическим соображениям [Winslett, 2017].
Как ожидается, выполнение расширенного СИТ будет способствовать росту торговли продукцией информационных технологий, критически важных для цифровой торговли. Вместе с тем отметим, что данное Соглашение не решает проблемы нетарифных барьеров, которые могут создавать значительные ограничения в этой области.
Рабочая программа ВТО по электронной коммерции. Вопросы электронной коммерции рассматриваются в рамках Всемирной торговой организации с конца 1990-х годов. Важным результатом переговорного процесса стало подписание в 1998 г. Министерской декларации о глобальной электронной торговле [ВТО, 1998а], согласно которой Генеральный совет ВТО отвечает за формирование всеобъемлющей рабочей программы по вопросам, связанным с электронной коммерцией. Для целей данной программы и было дано определение электронной коммерции, под которой понимается производство, распространение, маркетинг, продажа или доставка товара или услуги путем использования электронных средств [ВТО, 1998б, п. 1.3]. Рабочая программа предусматривала временный мораторий на взимание таможенных пошлин на электронные трансмиссии, необходимость изучения возможностей развития инфраструктуры для электронной коммерции. Предполагалось, что работа других международных организаций также должна учитываться при разработке предложений для Рабочей программы.
В дальнейшем каких-либо прорывных действий относительно разработки правил в области электронной торговли на многостороннем уровне не наблюдалось. На последующих министерских конференциях ВТО министры принимали к сведению доклады об электронной торговле и давали инструкции Генеральному совету и его вспомогательным органам по продолжению работы в этой области. Также министры подтверждали необходимость отказа от введения таможенных пошлин на электронные трансмиссии.
На 11-й Министерской конференции ВТО в Буэнос-Айресе в 2017 г. среди прочих вопросов широко обсуждалась электронная коммерция. Итогом стала договоренность о необходимости выработки единых правил регулирования электронной торговли на очередных переговорах в 2018 г. Это решение необходимо, так как на данный момент не существует единых правил, обеспечивающих безопасность мировой электронной торговли. В договоренности приняла участие 71 страна, в том числе Россия, США и ЕС.
В совокупности на долю группы приходится около 77% мировой торговли [WTO, 2017]. Однако при этом крупнейший игрок на рынке цифровой торговли -- Китай -- не подписал документ.
Россия планирует сосредоточиться на разработке прогрессивных правил по защите онлайн-потребителей, на развитии национальных интернет-площадок, вовлечении микро-, малых и средних предприятий в онлайн-торговлю и обеспечении недискриминационных условий торговли для них. Особое внимание будет уделено правомерности обеспечения безопасности данных граждан и защите интеллектуальной собственности в Интернете [РИА Новости, 2017].
Соглашение по торговле услугами: опасная попытка воплотить мечту. Члены ВТО не смогли выработать единый подход к вопросам развития положений ГАТС и дальнейшей либерализации торговли услугами на многостороннем уровне. Такое положение дел не устраивало развитые страны, чьи транснациональные корпорации заинтересованы в открытии рынков развивающихся стран и активно лоббировали соответствующие переговоры. США инициировали формирование коалиции для разработки нового Соглашения по торговле услугами (СТУ, Trade in Services Agreement, TISA). Предварительные обсуждения, касающиеся TISA, между странами-участница- ми начались в 2012 г. Год спустя коалиция опубликовала совместную декларацию о том, что дискуссии по СТУ продвинулись, и участвующие страны вышли на уровень полномасштабных переговоров [Бирюкова, 2016]. В настоящее время в этой группе участвуют Австралия, Гонконг, Европейский союз (28 стран), Исландия, Израиль, Канада, Колумбия, Коста-Рика, Лихтенштейн, Маврикий, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Панама, Пакистан, Перу, США, Тайвань, Турция, Швейцария, Чили, Южная Корея и Япония. Участники группы по разработке СТУ шутливо именуют себя «настоящие друзья услуг». Другие же страны в ответ иронично называют их «настоящими друзьями транснациональных корпораций» [Гулд, 2014].
Электронная торговля занимает важное место в СТУ. В настоящее время на глобальном уровне существует мало факторов, ограничивающих Интернет. Мощная технологическая элита, создающая частное программное обеспечение, Интернет, электронное оборудование, а также управляющая финансовыми, логистическими и инфраструктурными компаниями, которые доминируют в цифровой сфере, заинтересована в сохранении данной ситуации. СТУ открывает перед этими компаниями соблазнительную перспективу практически неограниченной власти над глобальной сетевой экономикой.
Важная особенность СТУ состоит в том, что его положения будут автоматически распространяться на новые услуги и технологии, которые появятся в будущем. Наиболее жесткие обязательства сводятся к гарантии неограниченного доступа к информации и финансовым потокам за границей. Также разрабатываемое соглашение будет обеспечивать право хранить данные в любой точке мира и держать в секрете свои исходные коды как для интеллектуальных продуктов, так и для поисковых систем.