Тюменский государственный университет
КЛИМАТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ И КАЗАХСТАНА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Шелудков Александр Владимирович
Аннотация
климатический политика казахстан киотский
В статье анализируются основные этапы климатической политики Российской Федерации и Республики Казахстан. Автор отмечает, что, хотя подходы двух государств к решению проблемы изменения климата в целом совпадают, в силу ряда внешних и внутренних причин политическая практика развивалась в разных направлениях. Россия позиционирует себя, прежде всего, как крупного международного игрока. Москва сыграла важную роль в реализации Киотского протокола, однако далеко не всегда могла использовать преимущества своего положения в целях модернизации собственной экономики. Казахстан присоединился к международным климатическим механизмам значительно позже, поэтому не смог занять адекватное положение в системе РКИК ООН. Однако невозможность использования внешних ресурсов климатической политики компенсировалась внутренними мерами, благодаря чему Республика Казахстан становится сегодня одним из лидеров климатических действий.
Ключевые слова и фразы: изменение климата; климатическая политика; международный климатический режим; переговоры по климату; внешняя политика Российской Федерации; внешняя политика Республики Казахстан.
Annotation
CLIMATE POLICIES OF RUSSIA AND KAZAKHSTAN: COMPARATIVE ANALYSIS
Sheludkov Aleksandr Vladimirovich Tyumen State University
In the article the main steps of the climate policies of the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan are analyzed. The author notes that although the approaches of two states to climate change problem coincide on the whole, due to a number of external and internal causes their political practices evolved in different directions. Russia positions itself primarily as the major international player. It played a crucial role in the implementation of the Kyoto Protocol; however it was not always able to benefit of its position in order to modernize its economy. Kazakhstan joined international climate mechanisms much later and therefore could not take up an appropriate position in the UNFCCC system. However, the inability of the use of the external resources of climate policy was compensated with internal measures, thereby the Republic of Kazakhstan has become today one of climate actions leaders.
Kew words and phrases: climate change; climate policy; global climate change regime; negotiations on climate; foreign policy of the Russian Federation; foreign policy of the Republic of Kazakhstan.
Основная часть
В декабре 2015 года в Париже мировое сообщество готовится принять новое соглашение по проблеме изменения климата, призванное заменить собой устаревший Киотский протокол. Государства представят свои официальные позиции и предложения по формату и сущности нового договора. Будучи соседями и близкими партнерами, Российская Федерация и Республика Казахстан подходят к этим переговорам, имея, во-многом, очень разный опыт осуществления климатической политики. Статья посвящена анализу климатических действий двух государств. Цель автора - определить, насколько схожи или различны подходы России и Казахстана к решению проблемы изменения климата, как эти подходы реализуются на практике внутри стран и на мировой арене.
Краеугольным камнем международного климатического режима остается Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН), принятая на Саммите Земли в Рио-де-Жанейро в мае 1992 года [14]. Действия государств в рамках конвенции нацелены на то, чтобы «добиться <…> стабилизации концентраций парниковых газов (ПГ) в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему» (Ст. 2) [Там же]. Основу климатического режима составил принцип «общей, но дифференцированной ответственности и имеющихся <…> возможностей» [Там же] государств (Ст. 3), в соответствии с которым страны-участницы конвенции были разделены на две группы: развитые - несущие всю полноту ответственности по решению вопроса; развивающиеся - имеющие право добровольно участвовать в борьбе с изменением климата при финансовой и технологической поддержке развитых государств. Приложением к РКИК ООН служили соответствующие списки государств, бравших обязательства по снижению выбросов парниковых газов (Приложение I) [Там же], а также стран-доноров (Приложение 2) [Там же]. Киотский протокол (1997) вводил конкретные механизмы исполнения конвенции, а также целевые показатели по сокращениям выбросов ПГ в первый период обязательств (2008-2012 гг.) для стран, включенных в Приложение I (Приложение B) при общем обязательстве сократить эмиссию на 5% по отношению к базовому 1990 г. [4].
Все постсоветские республики получили статус стран с «переходной экономикой», автоматически снимавший с них обязанность по предоставлению финансовой помощи бедным государствам. Однако вопрос о том, к какой группе стран - развитых или развивающихся - отнести каждую республику, решался отдельно.
Российская Федерация была внесена в список Приложения I РКИК ООН. Осенью 2004 года Россия ратифицировала Киотский протокол. На тот момент Москва фактически «спасла» Киото, так как после отказа от участия в протоколе со стороны крупнейшего эмиттера парниковых газов - США - документ имел мало шансов вступить в силу. Вопрос в том, что в конечном счете повлияло на позицию российского правительства, и смогла ли она воспользоваться возможностями договора и своей уникальной ролью в его судьбе.
В начале 2000-х гг. Россия еще не обладала взвешенной самостоятельной позицией по вопросу об изменении климата. Главным доводом «за» ратификацию было представление о том, что Россия сможет выгодно продать квоты на выбросы парниковых газов. В период с 1990 по 2011 гг. совокупные выбросы ПГ Россией снизились на 31% - с 3,352 до 2,321 млн тонн СО2э, выбросы СО2э в энергетике упали на 38%. Эти изменения объясняются, с одной стороны, общим экономическим кризисом и промышленным спадом после развала СССР в 1991 году, с другой стороны, некоторыми структурными изменениями в экономике страны - ростом новых отраслей, модернизацией, повышением доли природного газа при снижении использования угля, повышением цен на нефть и пр. [21]. Среди российского политического истеблишмента укрепилось представление о том, что можно «заработать» на этом падении. Однако после того как главный потенциальный покупатель - США - отказался от ратификации протокола, главный мотив российского участия в киотских механизмах пропал.
Решающим фактором, определившим положительный для сторонников Киото исход, стали чисто политические соображения. Решение России ратифицировать протокол было результатом политического торга с представителями Европейского союза. В обмен на ратификацию Брюссель предложил Москве поддержать процесс вступления России во Всемирную торговую организацию [5, с. 38-39].
России не удалось продать «излишки» своих квот на выбросы. Япония и европейские страны предпочитали вкладывать деньги в конкретные проекты по снижению эмиссии, нежели «платить за воздух». Исполнение обязательств по Киотскому протоколу проходило «само по себе», так что Россия, сыграв ключевую важную роль в его реализации, жила как бы вне протокола. Единственное исключение - участие в проектах совместного осуществления, по линии которых был шанс привлечь в российскую энергетическую сферу значительные финансовые инвестиции. Всего было подано на утверждение порядка 150 проектов [17] с общим объемом единиц согласованных выбросов 384,6 млн тонн СО2э. Это второй (после китайского) по размерам в мире портфель проектов в рамках киотских механизмов. Наибольшую долю потенциальных сокращений выбросов ПГ давали проекты по утилизации попутного нефтяного газа, а также уменьшению выбросов соединений серы при производстве полимеров [3, с. 130-131]. По оценкам, ПСО могли принести России до 1,5 млрд евро инвестиций на высокотехнологичное и «зеленое» развитие [11].
Однако судьба российских ПСО была поставлена под вопрос в связи с озвученным в 2012 году решением правительства РФ отказаться от участия во втором периоде обязательств Киотского протокола. Мотивы такого решения неочевидны. Скорее всего, решающим стал фактор политического имиджа. Выступая против заложенного в РКИК ООН жесткого деления государств, Россия практически синхронизировала свое решение о неучастии в Киото-2 с соответствующими заявлениями Канады и Японии. При этом слабо была учтена экономическая сторона вопроса. В отличие от Канады и Японии выполнение Россией обязательств могло пройти без серьезной нагрузки для экономики. Несмотря на огромный модернизационный задел, давление со стороны бизнес-кругов (Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Деловая Россия и др.), НПО (WWF России и др.), имеющийся положительный опыт реализации ПСО и отработанные механизмы взаимодействия государственных структур и бизнеса, политические мотивы имиджа страны оказались для Москвы более весомым аргументом.
Национальная политика РФ в области борьбы с изменением климата регулируется Климатической доктриной РФ (2009). В сентябре 2013 года Президент издал указ, согласно которому была закреплена российская цель сокращения выбросов парниковых газов на 25% от уровня 1990 года к 2020 г. [7]. Комплексный план реализации Климатической доктрины РФ [8] предусматривает также «разработку и внедрение экономических инструментов ограничения выбросов парниковых газов в промышленности», однако, конкретные шаги по созданию углеродного рынка в России отнесены на период после 2015 года.
В отличие от России Казахстан изначально не был внесен в список Приложения I РКИК ООН. После вступления Конвенции в силу сделать это можно было уже только через сложную процедуру принятия поправки к РКИК ООН, для чего необходимо принимаемое единогласно решение Конференции Сторон. Начиная с 1999 года, РК оспаривала свой статус, пытаясь войти в число развитых государств. Соответствующая поправка была представлена в секретариат РКИК ООН в апреле 1999 года, однако так и не была рассмотрена на Конференции. Тогда же Республика представила добровольное национальное сообщение об объемах выбросов ПГ и мерах по предотвращению изменения климата. В марте 2000 года правительство РК выступило с односторонней декларацией обязательств по сокращению выбросов. Таким образом, Казахстан исполнял и исполняет сегодня все требования конвенции, предъявляемые к Стороне, включенной в Приложение I, не имея, однако, соответствующего статуса.
В 1999 году Республика Казахстан подписала и 9 июня 2009 года ратифицировала Киотский протокол. Основываясь на ст. 1 п. 7 Протокола, согласно которому под «Стороной, включенной в приложение I» понимаются также Стороны, предоставившие в соответствии со ст. 4 п. 2g уведомление о добровольно принятых обязательствах по сокращению эмиссии ПГ, в 2009 году Республика Казахстан внесла поправку в протокол с просьбой включить ее в список стран Приложения B [16]. Принятие поправки в протокол еще более осложнено, так как требует ратификации. В итоге, Исполнительный Секретариат РКИК ООН отклонил данное предложение.
Только в 2012 году в Дохе с принятием поправки, утверждавшей численные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов развитыми государствами на второй период обязательств (2013-2020 гг.), Казахстан был внесен в список Приложения B Киотского протокола [13]. Однако содержащийся в поправке пункт G, требующий от стран с обязательствами по выбросам в среднем за 2013-2020 гг. не превышать уровни выбросов за 2008-2012 гг., поставил Астану в крайне затруднительное положение. В течение 2000-х гг. Казахстан демонстрировал стремительный, почти в 2,5 раза, рост выбросов парниковых газов [20]. В отличие от РК многие иные страны с переходной экономикой в состоянии выполнить содержащееся в поправке обязательство за счет перенесенных квот из первого периода либо, если речь идет о европейских государствах, за счет перераспределения нагрузки внутри ЕС. РК это условие вынуждает отказаться от участия в Киото-2 в принципе.
Лишившись возможности полноценно участвовать в международных механизмах снижения выбросов парниковых газов (т.н. проекты совместного осуществления), РК стала активно развивать внутреннюю климатическую политику, главным шагом которой стало создание национального углеродного рынка. Нормативно-правовые основы данной инициативы заложены в Экологическом кодексе Республики Казахстан [15], глава 9-1 которого полностью посвящена «государственному регулированию в сфере выбросов и поглощений парниковых газов». В соответствии со ст. 94-2 кодекса «запрещается осуществление деятельности без получения квот на выбросы парниковых газов природопользователями, <…> выбросы парниковых газов которых превышают эквивалент 20 000 двуокиси углерода в год» [Там же]. Квоты на выбросы ПГ выдаются в соответствии с Национальным планом распределения квот в порядке, установленном Правительством РК. В случае превышения установленного объема квот природопользователь вправе компенсировать свои обязательства по сокращению выбросов ПГ единицами квот, приобретенными у другого природопользователя, или углеродными единицами, полученными в результате реализации проектов.
В мае 2012 года приказом Министра охраны окружающей среды Республики Казахстан № 151-п были утверждены Правила торговли квотами на выбросы парниковых газов и углеродными единицами [10]. Первый - пилотный - национальный план распределения квот (НПР) был разработан на 2013 год. НПР-2 [9] квотирует выбросы двуокиси углерода от установок операторов на период 2014-2015 годы. Всего НПР-2 охватывает 166 предприятий в энергетике, добычи угля, нефти и газа, а также промышленности. Количество распределяемых единиц квот на 2014-2015 гг. рассчитано с учетом обязательств по сокращению выбросов СО2 в размере 0% от базовой линии на 2014 год и в размере 1,5% от базовой линии на 2015 год.
На международной арене официальные представители Казахстана неоднократно подчеркивали приверженность правительства РК «новой парадигме развития» [19]. Поставленная Президентом страны долгосрочная цель - войти в число 30 наиболее развитых государств мира - неразрывно связана с осуществлением национальной климатической политики. «Зеленая экономика», повышение энергоэффективности и альтернативная энергетика - центральные компоненты стратегии низкоуглеродного развития Казахстана. К 2050 г. Казахстан намерен снизить общую энергоемкость ВВП на 50%, сократить при производстве электроэнергии эмиссию СО2 на 40% и повысить долю альтернативной энергетики до 50%. В состав нового соглашения по климату делегаты РК предлагают включить и перечень принципов, которые помогли бы связать в единую сеть национальные углеродные рынки [18].