Кадастровая деятельность и необходимость совершенствования ее правового регулирования в условиях цифровизации учетов объектов недвижимости
П.М. Филиппов, доктор юрид. наук, профессор, Н.В. Котельников, канд. юрид. наук, доцент Волгоградская академия МВД России; А.Н. Садков, канд. юрид. наук, доцент Волгоградский государственный университет
По результатам исследования нормативных правовых актов, регламентирующих кадастровую деятельность в России, на основании проведенного анализа работ российских и зарубежных ученых, посвященных специфике оказания кадастровых услуг населению, авторами отстаивается тезис о необходимости дальнейшего развития цифровых технологий в сфере кадастровой деятельности, что позволит обеспечить большую доступность кадастровых услуг для населения посредством снижения затрат на их оказание, упростить доступ к получению юридически значимой информации, обеспечить прозрачность механизмов оказания кадастровых услуг и, как следствие последнего, снизить коррупционную составляющую в деятельности лиц, оказывающих кадастровые услуги.
Ключевые слова: кадастровые услуги, кадастровые работы, регистрация прав на недвижимое имущество.
Cadastral activity and the need to improve its legal regulation in the context of digitalization accounting of real estate objects
A.N. Sadkov, Candidate of Juridical Sciences, assistant-professor, Volgograd State University;P.M. Filippov, Doctor of Juridical Sciences, professor, N.V. Kotelnikov, Candidate of Juridical Sciences, assistant-professor Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia
Based on the results of the study of normative legal acts regulating cadastral activities in Russia, based on the analysis of works by Russian and foreign scientists devoted to the specifics of providing cadastral services to the population, the authors defend the thesis about the need for further development of digital technologies in the field of cadastral activities, which will ensure greater accessibility of cadastral services to the population by reducing the cost of their provision, simplify access to legally relevant information, ensure «transparency» of mechanisms for providing cadastral services and, as a result, reduce the corruption component in the activities of persons providing cadastral services.
Key words: cadastral service, cadastral works, registration of rights to immovable property.
В настоящее время в России вопросы правовой регламентации оказания кадастровых услуг отражены в таких правовых источниках, как Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51- ФЗ [4]; Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ [5]; Федеральный закон РФ от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - ФЗ «О государственной регистрации недвижимости») [10]; Федеральный закон РФ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее - ФЗ «О кадастровой деятельности») [12]; Федеральный закон Российской Федерации от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об оценочной деятельности») [16]; Федеральный закон РФ от 27 октября 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») [15] и др.
В соответствии с п. 4 ст. 1 ФЗ «О кадастровой деятельности» под кадастровой деятельностью понимается выполнение работ в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых выполняются разработка документов, отражающих необходимые для государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведения об объекте недвижимости, и в установленных федеральным законом случаях оказание иных услуг. К признакам этой деятельности законодатель относит ее специальный субъектный состав. Требования к субъекту осуществления этой деятельности установлены законодателем в императивном порядке - ее могут осуществлять только кадастровые инженеры.
Цель кадастровой деятельности заключается в организации стабильного гражданского оборота недвижимого имущества, а задачи - в создании гарантий прав собственников недвижимости, совершенствовании механизма сбора налогов на недвижимое имущество, формировании предпосылок для рационального использования недвижимости. Winfried Hawerk обоснованно утверждает, что кадастр является частью базовых данных, необходимых в любой государственной земельной информационной системе [24].
Общепризнано, что устойчивость общественных отношений в кадастровой сфере обеспечивает правовое регулирование. По справедливому утверждению А.О. Иншаковой, именно право выступает основой инфраструктурного обеспечения экономики [6].
Что же касается правовой формы, опосредующей взаимодействие кадастрового инженера с клиентом, то в качестве таковой следует рассматривать договор, основанный на соглашении сторон. Именно поэтому деятельность кадастровых инженеров относится к сфере частного сектора экономики, а возникающие при этом отношения классифицируются как частноправовые.
Несомненно, что только надлежащим образом организованная кадастровая деятельность позволяет эффективно вести государственный учет объектов недвижимости; определять налогооблагаемую базу на основе определения кадастровой стоимости объектов недвижимости; снабжать граждан, представителей бизнеса, органы государственной власти и управления полными и достоверными юридически значимыми сведениями об объектах недвижимости, их состоянии, правовом режиме и кадастровой стоимости. Мы солидарны с точкой зрения Kaufmann Jurg, который говорит, что управление земельными ресурсами должно осуществляться на комплексной основе, а кадастр в данной системе играет роль бухгалтерского учета [25].
Сутью государственного кадастрового учета недвижимости является признание и подтверждение государством существования индивидуально-определенного объекта недвижимости, обладающего характеристиками, отраженными в государственном реестре недвижимости. Это, по справедливому мнению В.Н. Баранова, требует надлежащего информационного обеспечения [1].
Кадастровая деятельность имеет двойственный характер - технический и правовой. С технической стороны основной задачей такой деятельности является обеспечение оперативности доступа к соответствующей информации. Тогда как в правовом аспекте следует сосредоточиться прежде всего на обеспечении возможности получить достоверную информацию об объекте недвижимости и его качественных характеристиках: местоположении, границах, свойствах, владельческой принадлежности и др.
Объективность такой информации зависит от качества работы кадастровых инженеров, в т.ч. и от правильности измерений, расчётов объёма и площади и других необходимых показателей. При наличии ошибок, допущенных при фиксировании вышеуказанных показателей и размещаемых в информационной среде, неизбежно возникновение конфликтов. Ошибка в правильности определения предмета гражданского договора обуславливает возникновение спорных ситуаций с их последующим разбирательством, что, в свою очередь, значительно замедляет гражданский оборот. Только надлежащее оказание услуг и выполнение работ в кадастровой сфере гарантирует качество информации об объекте недвижимости, что в конечном счете обеспечивает должное юридическое оформление документации и удовлетворение интересов участников гражданского оборота.
В правилах, прописанных в п. 2 ст. 8 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», закреплены требования к составу информации об объекте недвижимого имущества, подлежащей внесению в кадастр недвижимости. В этом информационном массиве в обязательном порядке размещаются сведения, позволяющие определить объект кадастрового учета в качестве индивидуально-определенной вещи, а также установить его признаки, свойства и характеристики, которые формируются и изменяются в результате совершения действий, влекущих образование земельных участков, уточнения местоположения их границ, строительства и (или) реконструкции зданий, сооружений, помещений, машино-мест, перепланировки помещений. Помимо перечисленных выше основных сведений, в кадастр недвижимости вносится ряд дополнительных сведений, в т.ч. о кадастровой стоимости объекта недвижимости, об ограничении оборотоспособности земельного участка и др.
В настоящее время в Российской Федерации оперативность в ведении кадастрового учета недвижимости, а также доступность сведений, содержащихся в кадастре недвижимости для населения, обеспечиваются использованием в качестве картографической основы Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) единой электронной картографической базы, созданной в соответствии с законодательством о геодезии и картографии. Сведения о такой картографической основе размещаются на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет [18]. В соответствии с п. 3 ст. 7 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» ЕГРН, кадастровые карты и книги учета документов ведутся в электронной форме, а реестровые дела ведутся как в бумажном исполнении, так и в электронной форме. Ведение ЕГРН в РФ осуществляется в рамках специальной информационной системы, которая подпадает под действие Федерального закона РФ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [14].
Сегодня в России проводится значительная работа по внедрению новых технологий, направленных на повышение качества кадастровой деятельности, оперативности реагирования на запросы граждан и юридических лиц [2, 19]. Несомненно, что ведение ЕГРН, кадастровых карт и других кадастровых документов в электронной форме обеспечивает оперативность в получении сведений, своевременность внесения изменений, единомоментную доступность сведений для большого числа пользователей электронных ресурсов. Думается, что внесение сведений о состоянии земельных участков и других объектов недвижимости в электронные реестры, хранение информации, касающейся характеристик объектов недвижимости в электронной форме, позволяют обеспечить простоту и легкость получения этой информации для бизнеса и граждан, препятствуют необоснованной концентрации недвижимости в одних руках, противодействуют неосновательному обогащению недобросовестных участников гражданского оборота. Полагаем, что именно руководствуясь этими соображениями, российский законодатель в п. 5 ст. 7 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» прописал тезис об общедоступности сведений, содержащихся в ЕГРН.
В соответствии с нормами ст. 18 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» заявление о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав с прилагаемыми к нему документами предоставляется заявителями как на бумажном носителе, так и в форме электронных документов и (или) электронных образов документов.
По общему правилу подача заявления в электронной форме осуществляется с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в т.ч. сети Интернет. Использование возможностей единого портала государственных и муниципальных услуг значительно упрощает взаимодействие потребителей кадастровых услуг с органами власти, снижает коррупционную составляющую деятельности государственных служащих в вопросах своевременности оказания кадастровых услуг, предоставления необусловленных законом приоритетов при рассмотрении обращений граждан и организаций. Несомненно, что закрепление в правовых нормах требований, регламентирующих общедоступность информации, содержащейся в кадастровых учетах, введение прозрачных механизмов, опосредующих выполнение кадастровых работ и оказание кадастровых услуг, - это один из важных элементов обеспечения публичных интересов всего общества, это свидетельствует о феномене социализации частного права, что мы неоднократно подчеркивали в своих предыдущих публикациях [8, 21, 22].
В то же время, положительно отмечая перемены в организации ведения кадастровой деятельности, произошедшие в Российской Федерации с вступлением в силу ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», нельзя не отметить, что правовое регулирование общественных отношений в данной сфере далеко от совершенства. Одной из причин, негативно влияющих на качество предоставления кадастровых услуг, является несовершенство юридической техники, демонстрируемое российским законодателем в рамках регламентации кадастровой деятельности, использование правовых конструкций, характерных для подрядных отношений, для правового регулирования деятельности по оказанию услуг.
Давая определение категории «кадастровая деятельность» в п. 4 ст. 1 ФЗ «О кадастровой деятельности», российский законодатель не раскрывает перечня действий, составляющих категорию «кадастровые услуги», определяя лишь, что эти услуги оказываются в «установленных федеральным законом случаях» без четкого обозначения таких случаев.
Использование отсылочного способа построения правовой нормы в п. 4 ст. 1 ФЗ «О кадастровой деятельности», нечеткое обозначение российским законодателем перечня кадастровых работ и кадастровых услуг приводят к тому, что даже организации, специализирующиеся в области осуществления кадастровой деятельности, допускают смешение категорий «кадастровые работы» и «кадастровые услуги». В частности, на главной странице сайта ООО «Геодезия Строй Сервис» [9] прописано, что данная организация выполняет «самые разные виды геодезических и кадастровых, а также топографических и землеустроительных работ». Однако раздела «Работы» (в котором приводилась бы детализация видов выполняемых работ) на сайте нет, тогда как имеется раздел «Услуги», в котором имеются такие подразделы, как «Геодезическое сопровождение строительства», «Инженерно-геодезические изыскания для строительства», «Топографическая съемка для строительства», «Технический план здания», «Оформление домов (ИЖС и СНТ), ввод объекта в эксплуатацию», «Межевание (постановка границ земельного участка на кадастровый учет)», «Вынос границ (проектов) земельных участков в натуру», «Топографическая и кадастровая съемка земельного участка», «Комплексное оформление недвижимости».