Совершенно очевидно, что законодатель пытается пресечь проведение массовых акций только в случаях, преследующих завуалированные политические цели, однако поскольку такие акции заведомо не содержат признаки политически мотивированных митингов, демонстраций и шествий, их юридическая формализация незаконна, а применительно к рассматриваемому предписанию КоАП также и безуспешна с точки зрения законодательной техники. Публичная власть в демократическом государстве не вправе запрещать «массовое одновременное пребывание и передвижение граждан», поскольку установление запретов применительно к действиям, обусловленным естественными правами граждан алогично, абсурдно по своей сути и противозаконно, поскольку не содержит никаких признаков посягательств на правоохраняемые публичные или частноправовые интересы.
Крайне сложно выявить также и наличие признаков виновного деяния применительно к квалификации действий, сопряженных с «публичными призывами к массовому одновременному пребыванию или передвижению граждан». Применительно к ч. 1, 2 ст. 20.2 КоАП РФ субъектами правонарушения являются организаторы, то есть лица, «фактически выполнявшие организационно-распорядительные функции», а также участники действий, рассматриваемых законодателем как противоправные. Прецеденты «массового одновременного передвижения граждан» были в Москве летом прошлого года, оно состоялось за считанные дни до принятия Федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ, которым и были введены новые составы административных правонарушений. Данное правонарушение может быть совершено только умышленно, но это лишь гипотетическая конструкция, поскольку квалификация умышленного деяния всегда сопряжена с осознанием правонарушителем факта общественной опасности, но такая квалификация в данном случае невозможна. Законодатель и не смог выявить никаких признаков, свидетельствующих об общественной опасности «массового одновременного передвижения граждан», поскольку таковые попросту отсутствуют. Разумеется, ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ указывает на причинение телесного вреда или имущественного ущерба, но подобные противоправные действия давно уже предусмотрены КоАП РФ и подлежат квалификации в качестве самостоятельных составов административных правонарушений. Обусловленность таких деяний фактами «массового одновременного передвижения граждан», как это и предусмотрено диспозицией рассматриваемого предписания, несостоятельна и юридически ущербна, поскольку причинение указанных общественно опасных последствий уже предусмотрено ч. 3, 4, 6 ст. 20.2 КоАП РФ, применительно к нарушениям, выявленным на мероприятиях, проведение которых декларируется ст. 31 Конституции РФ, а юридическая формализация «массового одновременного пребывания или передвижения граждан» абсурдна по своей сути и невозможна в любом демократическом государстве.
Крайне скудны и материалы судебной практики по проблеме проведения массовых мероприятий, не являющихся митингами, демонстрациями, шествиями и пикетированиями. Решением Басманного суда от 15 мая 2012 г. было прекращено «массовое мероприятие» на Чистопрудном бульваре в г. Москве. Судя по решению, его участники не выдвигали никаких политических требований и не использовали никаких атрибутов публичного мероприятия, проведение которых декларируется ст. 31 Конституции РФ. В этой связи характерна мотивировочная часть решения, указывающая на нарушение требований статей 3 и 7 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», хотя этот закон не регулирует отношения, связанные с проведением неполитических массовых мероприятий и, соответственно, не подлежал применению в данном случае.
Басманный суд установил также нарушение требований законов города Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 и от 12 июля 2002 г. № 42, которые, как известно, влекут за собой применение штрафных санкций в соответствии с КоАП г. Москвы, однако суд не возбудил производство по делу об административном правонарушении, а принял решение о прекращении массового мероприятия. Таким образом, с указанием на нарушение законодательства г. Москвы было принято решение о применении меры административного пресечения, не установленной этим законодательством.
Наконец, мотивировочная часть судебного решения указывает на нарушения «природоохранного законодательства» без указания его реквизитов и приведения каких бы то ни было доводов, свидетельствующих о таких нарушениях.
Едва ли в данном случае можно утверждать как о самом факте правонарушения, так и о правомерности принятого судом решения о прекращении массового неполитического мероприятия. До введения в действие Федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ правовая регламентация проведения «массовых пребываний или передвижений граждан в общественных местах» не была предусмотрена ни федеральным, ни региональным законодательством, соответственно подобные действия не могли квалифицироваться в качестве противоправных.
Таким образом, попытки ужесточения мер административной ответственности, предусмотренные новеллами, введенными Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ, в том числе и ст. 20.2 КоАП РФ, политически деструктивны и юридически несостоятельны. Об этом свидетельствует и правоприменительная практика не только в отношении вышеупомянутого Федерального закона, но и Федерального закона от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ, устанавливающего дополнительные обязанности некоммерческих организаций. Применительно к таким организациям, осуществляющим политическую деятельность за счет средств софинансирования зарубежных жертвователей, были установлены обязанности по государственной регистрации и участию в общественно-политической деятельности в качестве «иностранного агента». Неисполнение таких обязанностей влечет за собой ощутимые штрафные санкции, установленные ст. 19.7 и ч. 1, 2 ст. 19.34 КоАП РФ. Однако с 12 ноября 2012 г., то есть с момента вступления этого Закона в силу все отечественные НКО, софинансируемые за счет зарубежных пожертвований, отказались проходить государственную регистрацию в качестве иностранного агента. Во многих случаях, например, для организаций, проводящих социологические опросы, получение такого статуса несовместимо с их деятельностью, поскольку граждане и юридические лица отказываются вступать в контакты с «иностранными агентами». Неоднозначна и практическая целесообразность установления статуса «иностранного агента», поскольку предшествующим законодательством уже были предусмотрены жесткие требования по представлению информации в регистрирующие органы, также как и обязанности последних по проведению контроля. Законодатель и не пытался добиться каких бы то ни было позитивных целей правового регулирования и упорядочить общественные отношения, в данном случае очевидны завуалированные политические цели регламентации, желание унизить и обескуражить представителей гражданского общества, воспринимаемых публичной властью в качестве своих противников.
Стремление законодателя и публичной власти в целом ужесточить административные санкции свидетельствует об отсутствии политической воли в достижении общественного оздоровления и установления диалога между власть имущими и представителями гражданского сообщества, не согласными с проводимым политическим курсом, либо выступающими с его конструктивной критикой. Попытки ужесточения мер административной ответственности объясняются отнюдь не мнимой общественной опасностью действий несогласных, они обусловлены завуалированными политическими целями, желанием устрашить людей, противодействующих законными средствами противоправным, по их мнению, устремлениям власти.
Рассмотренные выше новеллы законодательства об административных правонарушениях не только деструктивны в правоприменении, они наносят непоправимый ущерб внешнеполитическому курсу России, ее статусу в сообществе демократических государств. Установленные законодательством новые обременительные публичные санкции свидетельствуют о дальнейшей маргинализации общественно-политической жизни страны, разобщают социальные слои населения, вносят дисгармонию во взаимоотношения власти и гражданского сообщества. Ныне все более заявляет о себе настоятельная необходимость пересмотра властного курса, реорганизации политики властей по ужесточению мер административной ответственности с постепенным отказом от установленных в последнее время мер публичного принуждения.
Квалификация нарушений общественного порядка обусловлена внятным определением дефиниции объекта противоправного посягательства. Насущность разрешения этой проблемы во многом связана с тем, что КоАП презюмирует те или иные термины и определения, не устанавливая их правового содержания. Очевидно, что цель любой дефиниции заключена в установлении признаков определяемого понятия, присущих только ему и отличающих его от иных терминов и определений. Законодательное закрепление дефиниции всегда сопряжено с надлежащей юридической формализацией, устанавливающей прежде всего предназначение регламентации. Дефиниция должностного лица (см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ) предназначена исключительно для прагматических целей, а именно - для целей квалификации проступка. КоАП в данном случае не устанавливает универсальных атрибутов должностного лица, характеризующих это понятие даже для целей правоприменения в публичной сфере. Применительно к КоАП к должностным лицам относятся субъекты частного и публичного права, однако подобное пространное истолкование не применяется в уголовном законодательстве, применительно к которому различается юрисдикционный статус должностного лица и лица, наделенного административными правомочиями в непубличной организации (см. соответственно прим. 1 к ст. 285 и прим. 1 к ст. 201 УК). Избирательное применение дефиниции должностного лица в УК, также как и в КоАП РФ, обусловлено целями квалификации правонарушения, однако, в отличие от КоАП РФ, к должностным лицам в соответствии с УК относятся только публично-правовые субъекты. Более того, для целей уголовного принуждения используются дефиниция иностранного должностного лица (см. прим. 1 к ст. 290 УК) и лица, наделенного правом осуществлять внешнеэкономическую деятельность (прим. к ст. 189 УК), при этом первое из упомянутых определений применяется только для квалификации правонарушений публичных субъектов, тогда как второе, по преимуществу, для квалификации частноправового деяния. Подобная юридическая формализация никогда не используется в юрисдикционной деятельности, определенной КоАП. Дефиниция должностного лица, установленная примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ, крайне громоздка и неопределенна, что заведомо усложняет ее использование в правоприменении. КоАП РФ лишь презюмирует распространение статуса должностного лица на субъектов частного и публичного права, упомянутых в вышеуказанном предписании, не определяя сущностных признаков определенного понятия, тем самым рассматриваемая дефиниция никоим образом не отвечает своему предназначению. Подобные подходы законодательной техники, присущие законодательству об административных правонарушениях, неприемлемы в условиях развития государственно-капиталистических отношений в России. Сходные методы правовой регламентации применяются даже при определении родовых признаков административных наказаний, в частности в крайне громоздкой дефиниции дисквалификации. В соответствии с ч. 1 ст. 3.11 КоАП это административное наказание заключается в ограничении административных правомочий должностного лица частного и публичного права, обусловленном сроком применения наказания. Из таких принципов изначально исходил законодатель, устанавливая это административное наказание, однако впоследствии, так же как и в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, к дисквалифицируемым физическим лицам были отнесены индивидуальные предприниматели. Частнопрактикующие субъекты, специалисты в области физической культуры и спорта и иные физические лица, которые изначально не могут быть отнесены к должностным лицам, тем не менее наделены такими административными правомочиями, как это было предусмотрено ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ. Цивилистический статус индивидуального предпринимателя, установленный ГК, определяет содержание его прав и обязанностей также и в публичных отношениях, причем не только во взаимоотношениях с органами контроля и надзора, но и прежде всего в юрисдикционных отношениях, обусловленных совершением правонарушения. Индивидуальные предприниматели действуют в интересах обеспечения собственной коммерческой деятельности. Доминирующей основой индивидуального предпринимательства является удовлетворение собственных частноправовых интересов, публично-правовая деятельность - не его прерогатива.
Если исходить из общей тенденции ужесточения мер публичного принуждения, присущей законодательству об административных правонарушениях на протяжении последних тринадцати лет, законодатель должен был разработать и ввести в юридический обиход новые виды административных наказаний, применяемых к вышеупомянутым субъектам. В данном случае этого сделано не было и конструкция, в соответствии с которой статус дисквалифицируемого лица определяется не сущностными признаками правонарушителя, определенными ч. 1 ст. 3.11, а перечнем, установленным ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ, представляется искусственной и нежизнеспособной, во всяком случае ее практическое использование заведомо сопряжено с разрешением неизбежных коллизий в правоприменении.
Вышеуказанные противоречия во многом обусловлены дефектами законодательства об административных правонарушениях, отсутствием четких и внятных дефиниций, содействующих единообразию в применении мер публичного принуждения. Применительно к рассмотренным выше юрисдикционным процедурам это касается прежде всего разработки обобщающей дефиниции должностного лица, применяемой не только в прагматических целях административного или уголовного принуждения, но и используемой при обосновании теоретических постулатов. Очевидна изначальная потребность в теоретическом обосновании статуса должностного лица в целях надлежащего применения соответствующей дефиниции в публичном и цивилистическом законодательстве. В этой связи необходимо различать ординарное истолкование статуса должностного лица от его прагматического восприятия, присущего, прежде всего, административному и уголовному законодательству. Должностные лица представляют интересы частноправового или публичного корпоративного образования - органа или организации. Они реализуют свои правомочия в корпоративных целях, обеспечивая права и интересы публичного органа или частноправовой организации. Полномочия должностного лица обусловлены правами и обязанностями соответствующего корпоративного образования, интересы которого они представляют. Должностное лицо устанавливает и изменяет права и обязанности, что и приводит к возникновению или прекращению административных отношений в сферах государственной, муниципальной или частноправовой деятельности. Таким образом, статус должностного лица распространяется на любое физическое лицо публичного или частного права, действия которого влекут за собой возникновение, приостановление, изменение или прекращение юридически значимых событий и обстоятельств (т.е. юридических фактов).
Рассмотренная ординарная дефиниция не соответствует истолкованию статуса должностного лица в публичном законодательстве. Регламентация его прав и обязанностей в этих случаях обусловлена исключительно целями правоприменения, соответствующая дефиниция используется избирательно в зависимости от существа регулируемого правоотношения. Именно так воспринимается статус должностного лица в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Применительно к отдельным составам административных правонарушений КоАП предусматривает ограничительное истолкование, в соответствии с которым под должностными лицами понимаются только индивидуальные предприниматели (см. прим. 1 к ст. 15.25 КоАП), либо, наоборот, к должностным лицам относятся все субъекты, определенные примечанием к ст. 2.4 КоАП, кроме индивидуальных предпринимателей (см. ст. 15.4-15.9, 15.11, прим. к ст. 15.3, прим. 1 к ст. 15.27, прим. к ст. 15.33 КоАП). Поскольку санкции ст. 15.4-15.9, 15.11, 15.27, ч. 2-4 ст. 15.33 не предусматривают ответственность индивидуальных предпринимателей в собственном качестве, они в этих случаях не являются субъектами административных правонарушений.
При совершении некоторых проступков, установленных гл. 5, 6, 8-14, 17-20 КоАП РФ индивидуальные предприниматели привлекаются к административной ответственности в собственном качестве. В этом случае дефиниция ст. 2.4 КоАП, отождествляющая юрисдикционный статус индивидуального предпринимателя и должностного лица, не применяется.
Во всех вышеуказанных случаях статус должностного лица устанавливается исключительно в целях обеспечения юрисдикционных потребностей, а именно в целях квалификации административного правонарушения и отграничения деяния должностного лица от деяний граждан, а в некоторых случаях - и индивидуальных предпринимателей, и установления более обременительных санкций.
В целях правильной квалификации правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, как и всех иных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, установленных Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ, необходимо истолкование основных теоретических постулатов и прежде всего дефиниций «общественного порядка» и «общественной безопасности». Это необходимо в целях законотворчества, при проведении научных исследований, но также и при обеспечении практических юрисдикционных потребностей, принимая во внимание корреляцию рассматриваемых понятий в гл. 20 КоАП.
Общественный порядок включает в себя правила взаимоотношений людей, основанных на устоявшихся моральных прецедентах, сакральных установлениях и общепринятых нравственных критериях. В русском имперском праве общественный порядок отождествлялся с благочинием, то есть с правилами надлежащего «благопристойного» поведения. В Российской империи, даже в условиях т.н. «думской монархии», не было четкого отграничения публичного законодательства и церковных установлений, во многих случаях защита прав и интересов РПЦ и верующих обеспечивалась нормами русского имперского права. Правовая защита в соответствии с нормами законодательства распространялась не только на РПЦ, но и на традиционные конфессиональные организации, при этом усматривалась определенная степень государственного покровительства в отношении христианских конфессий.