К вопросу о публичном принуждении в российском праве
Агапов Андрей Борисович
доктор юридических наук
профессор
Аннотация
В статье исследуются правовые и организационные проблемы реализации мер административной ответственности в связи с чем отмечается, что в действующем законодательстве об административных правонарушениях отсутствует определение административной ответственности, что нельзя признать позитивным. Отмечается, что стремление законодателя и публичной власти в целом ужесточить административные санкции свидетельствует об отсутствии политической воли в достижении общественного оздоровления и установления диалога представителями власти и гражданского сообщества, не согласными с проводимым политическим курсом, либо выступающими с его конструктивной критикой. В научной литературе административная ответственность определяется как мера административного принуждения, применяемая как физическим, так и юридическим лицам. Меры административной ответственности это административные наказания, состоящие как в имущественных, так и неимущественных правоограничениях, реализуемые в установленном процессуальном порядке. В статье подробно рассмотрены политико-правовые факторы, являющиеся определяющими в достижении общественной санации и концентрации всех усилий власти на пути всеобщей социализации общественно-политической жизни.
Ключевые слова: публичный, ответственность, правонарушение, наказание, вина, виновность, санкция, санация, принуждение, опасность
публичный принуждение право административный
Abstract
The article concerns current legal and organizational problems of implementation of administrative responsibility measures, and it is noted that the current legislation on administrative offence lacks the definition of administrative responsibility, which is not a positive thing. It is noted that the will of the legislator and public government to make administrative sanctions stricter shows the absence of political will for public sanation and dialog between the government representatives and civil society regarding disagreement to the current political course or constructive criticism of government. The scientific literature defines administrative responsibility as a measure of administrative coercion applied to natural persons and legal entities. The administrative responsibility measures are administrative punishments, including proprietary and non-proprietary limitations of rights, implemented in an established procedural order. The article provides detailed description of political and legal factors, defining in the sphere of public sanation and concentration of efforts of the government towards the universal socialization of social and political life.
Keywords:
public, responsibility, offence, punishment, guilt, guilty, sanction, sanation, coercion, danger
Административная ответственность представляет собой особую разновидность публично-правовой ответственности с присущими только ей атрибутивными свойствами и качествами. Одно из них касается принципов кодификации предписаний, устанавливающих административную ответственность. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях представляет собой, наряду с Налоговым кодексом, самый нестабильный из источников публичного законодательства. Административная ответственность за нарушение норм и правил, определенных федеральным законом или подзаконным актом, устанавливается ad hoc - применительно к данному случаю, при этом игнорируются общие принципы кодификации, в соответствии с которыми должны быть изначально предусмотрены единые критерии, отвечающие предназначению административной ответственности в системе мер публичного принуждения. Напротив, законодательство об административных правонарушениях развивается, игнорируя цели правовой унификации, столь естественные для кодифицированного акта. Десятилетний опыт применения КоАП свидетельствует о том, что в основе совершенствования его предписаний находится отнюдь не удовлетворение насущных потребностей правовой регламентации, содействующих превращению Российской Федерации в правовое государство, но цели отдельных общественных групп, обусловленные исключительно политико-правовыми предпосылками.
Роль политических устремлений не стоит недооценивать в формировании любого акта публичного законодательства, но только применительно к КоАП политические предпосылки выражены столь гипертрофированно. Политические тенденции формирования законодательства об административных правонарушениях явственно выразились в Федеральном законе от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ, в соответствии с которым в КоАП РФ были внесены коррективы, во многом несовместимые с предназначением административной ответственности. Впервые за более чем тридцатилетний период развития отечественного кодифицированного законодательства об административных правонарушениях предписания, устанавливающие новый вид административного наказания и особые критерии исчисления административного штрафа, принимались в считанные часы, без предварительной тщательной экспертизы и учета возможных последствий применения. В соответствии с указанным Федеральным законом вводится особый порядок штрафных санкций, согласно которому правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, в случаях, предусмотренных двумя статьями раздела II КоАП РФ, влекут за собой применение административного штрафа, максимальные размеры которого в 60 раз превышают его предельные значения, установленные применительно ко всем иным правонарушениям. Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ введен новый вид административного наказания в виде обязательных работ на срок до 200 часов, применяемого исключительно при совершении рассмотренных выше правонарушений. Относительно штрафных санкций и обязательных работ усматривается общность публичных санкций, применяемых в соответствии с КоАП и УК. Обязательные работы уже давно рассматриваются в качестве одного из видов уголовных наказаний, при этом законодательством установлены тождественные обременения в отношении проступков и преступлений, это касается общих правил применения наказания (ср. ч. 1 ст. 49 УК с ч. 1 ст. 3.13 КоАП), предельных сроков его поденного отбывания (ср. ч. 2 ст. 49 УК и ч. 2 ст. 3.13 КоАП), ограничений при назначении наказания физическим лицам с особым юрисдикционным статусом (ср. ч. 4 ст. 49 УК с ч. 3 ст. 3.13 КоАП). Характерно, что к лицам, к которым не могут быть применены обязательные работы при совершении ими проступков, относятся должностные лица правоохранительной службы - уголовно-исполнительной системы, органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, хотя при совершении ими преступлений такое наказание может быть назначено[3].
Определенная корреляция публичных санкций, применяемых при совершении преступлений и проступков, усматривается и при назначении наказания в виде штрафа. Предельные размеры административного штрафа, назначаемого гражданам или должностным лицам при совершении указанных правонарушений, посягающих на общественную безопасность и общественный порядок, составляет 300 и 600 тыс. руб. соответственно, однако применительно к преступлениям штрафные санкции, превышающие 500 тыс. руб., могут быть назначены только за тяжкие и особо тяжкие преступления. Таким образом, административный штраф, взимаемый с должностных лиц при совершении ими проступков, предусмотренных ч. 4, 7 ст. 20.2 и ч. 2 ст. 20.2 КоАП, может превышать размер штрафа, назначенного при совершении указанных преступлений.
Любые публичные санкции должны быть соразмерны общественной опасности деяния и, во всяком случае, в условиях правового государства ответственность, предусмотренная при совершении проступков, никогда и ни при каких условиях не может быть более обременительной, чем меры уголовного принуждения. Неадекватность новых мер административной ответственности обусловлена исключительно политико-правовыми предпосылками, стремлением предотвратить массовые протестные акции не мерами общественной санации, но введением дополнительных запретов и ограничений. В этом контексте весьма показательны новые составы правонарушений, предусмотренные ч. 1, 2 ст. 20.2 КоАП РФ, вводящие ответственность за организацию и проведение массовых публичных мероприятий, нарушающих общественный порядок. Диспозиция этой статьи крайне неопределенна, во всяком случае, правоприменителю сложно будет установить, в каких случаях организация массового единовременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах квалифицируется в качестве правонарушения и влечет за собой применение столь обременительных административных наказаний. В качестве общественно опасных последствий в случаях, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 20.2 КоАП, квалифицируется сам факт нарушения общественного порядка, при этом не конкретизируются формы таких нарушений. Однако в соответствии с КоАП наказания могут быть применены только за определенные нарушения общественного порядка, такие нарушения всегда детализированы и формализованы соответствующим правовым предписанием, устанавливающим ответственность за конкретное деяние, определенное диспозицией соответствующей статьи гл. 20 КоАП. В отношении ст. 20.2 КоАП не установлены родовые признаки деяния, не определена и его противоправная сущность, что заведомо несовместимо с квалификацией административного правонарушения.
Применительно к новеллам КоАП, вызвавшим столь очевидный общественный резонанс, следует отметить еще одно обстоятельство. В качестве одной из предпосылок внесения корректив, устанавливающих ответственность за проступки, инициаторы ссылались на использование зарубежного опыта европейских стран, США и Канады, где правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, караются весьма значимыми правоограничениями, прежде всего имущественного свойства. При рецепции зарубежного опыта следует принимать во внимание коренные различия стран Европейского союза, США, Канады и России в уровне социально-экономического развития. Россия на протяжении всей своей двадцатилетней истории становления и развития остается развивающейся страной и какие бы то ни было сопоставления ее общественно-политического потенциала и уровня жизни с указанными развитыми странами по меньшей мере неуместны. Введение штрафных санкций, сопоставимых с размером административного штрафа в странах Запада, свидетельствует лишь об их карательной сущности, такие санкции устанавливают имущественные обременения, несовместимые с достатком и социально-экономическими условиями жизни населения, они никак не содействуют превентивной сущности и предназначению административной ответственности.
Наибольший общественный резонанс вызвала статья 20.2 КоАП РФ, устанавливающая административную ответственность за организацию массового одновременного пребывания и передвижения граждан в общественных местах. Впервые в законодательстве постсоветской России в качестве противоправных квалифицируются действия, не связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, которые никогда прежде не подлежали правовой регламентации, поскольку не содержали никаких очевидных признаков общественно опасного деяния.
Попытка криминализации подобных действий была обусловлена проведением многотысячного публичного шествия в мае 2012 г. в Москве. Характерно, что его участники не выдвигали никаких политических требований, не скандировали такие требования и никаким иным образом не выражали свою политическую активность. Тем самым участники подчеркивали аполитичные основы своей акции, которая не относилась к публичным мероприятиям, указанным в ст. 31 Конституции РФ.
В качестве основного признака, свидетельствующего о противоправности деяния, квалифицируется организация массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, повлекшее нарушения общественного порядка. В соответствии с ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ такие нарушения следует отграничивать от нарушения санитарных норм и правил и от иных деяний, сформулированных столь же неопределенно, как и вышеуказанные «нарушения общественного порядка». Рассматриваемое предписание не устанавливает никаких объективных признаков таких деяний, хотя в соответствии с КоАП установление конкретных признаков общественной опасности, является непреложным требованием. До сих пор и советское законодательство об административных правонарушениях, и КоАП РФ всегда отграничивали противоправные признаки нарушений общественного порядка от иных асоциальных, но не криминализованных проступков, и тем более от легитимных действий. Распитие пива в общественных местах, не сопряженное с иными асоциальными проступками, во всяком случае приводит к алкогольному опьянению, что свидетельствует об опасности таких действий не только для самого потенциального нарушителя, но и, в особенности, для окружающих лиц. Тем не менее квалификация таких действий в качестве противоправных была установлена только в декабре 2005 г. Характерно, что объективная сторона деяния содержит определенные виды общественных мест, где распитие пива запрещено, их установление необходимо для правильной квалификации деяния. В соответствии с таким подходом отягчающие признаки рассматриваемых нарушений общественного порядка квалифицируются при их совершении в строго определенных общественных местах, указанных в ч. 2 ст. 20.20 КоАП РФ.
Таким образом, применительно к рассмотренным выше правонарушениям определены не только конкретные виды нарушений общественного порядка, но и установлены исчерпывающие признаки мест и территорий, где они совершаются.
Квалифицирующие признаки нарушений общественного порядка, связанных с противоправным потреблением алкоголя, наркотиков и одурманивающих веществ, установлены также ст. 20.21 и 20.22 КоАП РФ. Отдельные противоречия можно установить только применительно к ст. 20.21 КоАП РФ, устанавливающей в качестве необходимого признака деяния наличие опьянения, «оскорбляющего человеческое достоинство и общественную нравственность». Выявление признаков правонарушения в этих случаях неизбежно сопряжено с истолкованием упомянутых этических категорий, что является необходимым атрибутивным признаком именно этого деяния и осложняет квалификацию проступка.
Весьма примечательно для целей исследования квалификация мелкого хулиганства в соответствии с ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ. Несмотря на объективную сложность выявления признаков деяния в данном случае также установлены конкретные признаки нарушений общественного порядка, к ним, в частности, относятся «нецензурная брань в общественных местах» и «оскорбительные приставания к гражданам». Разумеется, и в данных случаях возможны различные истолкования указанных объективированных признаков деяния, но, во всяком случае, в отличие от ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ, законодатель предпринял попытки выявления конкретных признаков нарушений общественного порядка.
С объективной стороны правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ, выражается в наличии крайне неопределенных деструктивных действий, к которым относятся «нарушения санитарных норм и правил», «нарушения функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связи» и некоторых других. Однако действующее законодательство не содержит норм и правил, регламентирующих санитарные требования применительно к случаям «массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах». Во всяком случае имеющиеся предписания не содержат признаков, указанных в диспозиции ч. 1, и, стало быть, их нельзя рассматривать в контексте правонарушения[1].
В соответствии с ч. 1 рассматриваемой статьи КоАП противоправные действия выражаются также в «причинении вреда зеленым насаждениям либо в создании помех движению пешеходов или транспортных средств». Крайнюю аморфность и полную юридическую бессодержательность подобных «общественно опасных действий» подтверждают многочисленные случаи проведения массовых музыкальных и театральных фестивалей и концертных мероприятий, проведение которых неизбежно сопряжено с вышеуказанными последствиями.