Байкальский государственный университет
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «ИНЫЕ КОНТРОЛЬНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ»
Г.П. Комарова, О.В. Змановская
г. Иркутск
Аннотация
иной контрольный налоговый проверка
В статье рассмотрены подходы к определению понятия «иных контрольных мероприятий», проводимых налоговыми органами. Возможности проведения таких мероприятий установлены в Налоговом кодексе РФ. Полномочия налоговых органов при проведении иных контрольных мероприятий в Кодексе не определены, как не определены содержание и последствия данных мероприятий, кроме ответственности за неисполнение требований. На практике налоговые органы проводят иные контрольные мероприятия в процессе предпроверочного анализа при отборе налогоплательщиков для выездной налоговой проверки. Проведение иных контрольных мероприятий увеличивает возможности контроля за соблюдением законодательства по налогам, сборам и страховым взносам налоговых органов, но создают определенные неудобства и дополнительные издержки, проблемы с контрагентами налогоплательщикам. У контрагентов запрашиваются документы о налогоплательщике, при этом в требованиях не всегда указываются сделки, подлежащие контролю, вместо этого указывают номер договора или налоговый период.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА. Иные контрольные мероприятия, предпроверочный анализ, налоговый контроль, налоговая проверка, опрос свидетелей, экспертиза, осмотр, выемка документов.
Annotation
G.P. Komarova Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation O.V. Zmanovskaya Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation
ON ISSUE OF THE CONCEPT “OTHER CONTROL MEASURES”
The article examines approaches to defining the concept “other control measures” carried out by tax authorities. The opportunities of making such arrangements are envisaged in the RF Tax Code. The tax authorities' powers in carrying out other control measures in the Code are not specified together with the fact that not specified are the content and consequences of these measures, except the responsibility for non-performance of the requirements. In practice, the tax authorities carry out other control measures in the process of pre-testing analysis in selecting taxpayers for the on-site tax audit. Carrying out other control measures increases the possibilities of monitoring legal compliance in taxes, levies and insurance contributions of the tax authorities but creates certain inconveniences and additional costs, problems with contractors for taxpayers. The contractors are requested to present the documents about the taxpayer, while the requirements do not always specify the transactions to be controlled, instead they indicate the number of the contract or the tax period. KEYWORDS. Other control measures, pre-check analysis, tax control, tax inspection, survey of witnesses, expert evaluation, inspection, seizure of documents.
Основная часть
Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг. определены действия исполнительных органов в области налогообложения и налогового администрирования на ближайшие три года. Приоритет в области налоговой политики определен как дальнейшее повышение эффективности налоговой системы1.
Одним из факторов эффективного функционирования налоговой системы и экономики государства является качественное налоговое администрирование, осуществление которого возложено на Федеральную налоговую службу и территориальные налоговые органы. Налоговое администрирование, как любая управленческая деятельность, включает контроль.
Налоговый контроль является обязательным финансовым контролем со стороны уполномоченных на то исполнительных органов власти. Определение указанного понятия закреплено в п. 1 ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации: «Налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном налоговым кодексом»2.
Однако, не смотря на наличие официальной дефиниции, многие авторы [1, с. 37; 2, с. 154; 3, с. 39; 4, с. 236; 5, с. 85] предлагают свою формулировку данного понятия, указывая на то, что законодатель ограничивается перечислением составных элементов налогового контроля, вместо того, чтобы отразить его общую характеристику. Кроме того, легальное определение отсутствовало в течение восьми лет с момента вступления в силу первой части НК РФ. Указанные факты обусловили появление в научной литературе множество определений термина «налоговый контроль».
Налоговый контроль в Российской Федерации реализуется в виде определенных форм с помощью применения различных методов. Именно эти два понятия «форма» и «метод» используются для характеристики налогового контроля как процесса контрольной деятельности уполномоченных государственных органов за соблюдением налогового законодательства. Однако в НК РФ не содержится, определений «форма налогового контроля» и «метод налогового контроля». Официально законодательством в отношении этих категорий установлено только то, что, согласно п. 2 ст. 82 НК РФ «Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, плательщиков страховых взносов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных настоящим Кодексом»3.
Можно сделать вывод, что в Кодексе установлены формы контроля, основными из которых являются налоговые проверки.
При проведении налоговых проверок:
-- любое физическое лицо может быть вызвано в качестве свидетеля для дачи показаний, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля, ст. 90 НК РФ;
— должностные лица налоговых органов, непосредственно проводящие налоговую проверку имеют право доступа на территорию или в помещение проверяемого лица, ст. 91 НК РФ;
— должностное лицо налогового органа, производящее выездную налоговую проверку либо камеральную налоговую проверку на основе налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, в случаях, предусмотренных п. 8 и 8.1 ст. 88 Кодекса вправе производить осмотр территорий, помещений лица, в отношении которого проводится налоговая проверка, документов и предметов, ст. 92 НК РФ;
— должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проверки документы, ст. 93 НК РФ;
— должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у контрагента или у иных лиц, располагающих документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, плательщика страховых взносов, налогового агента), эти документы (информацию), согласно п. 1 ст. 93.1 НК РФ.
В п. 2. ст. 93.1 установлено, что, если вне рамок проведения налоговых проверок у налоговых органов возникает обоснованная необходимость получения документов (информации) относительно конкретной сделки, должностное лицо налогового органа вправе истребовать эти документы (информацию) у участников этой сделки или у иных лиц, располагающих документами (информацией) об этой сделке.
Данным пунктом не установлено, в каких именно случаях вне рамок проверок у налоговых органов может возникнуть данная необходимость, то есть полномочия должностных лиц в этом случае не ограничены, а права налогоплательщика ущемлены. Кроме того, в п. 3 данной статьи указаны иные мероприятия налогового контроля, и их содержание также не определено.
В настоящее время особое значение отведено камеральным налоговым проверкам по следующим причинам:
— регулярность их проведения;
— сплошной характер проверок.
Однако, не смотря на указанные преимущества камерального налогового контроля, еще более эффективным является выездной налоговый контроль ввиду того, что подразумевает тесное соприкосновение с налогоплательщиком, так как по общему правилу выездная налоговая проверка проводится на территории проверяемого налогоплательщика [6, с. 11; 7; 8, с. 120]. Однако, в исключительных случаях выездную проверку можно проводить на территории налогового органа. Для этого налогоплательщик должен написать письмо (заявление) налоговому органу и подтвердить факт отсутствия у него помещений для проведения проверки. Самостоятельно налоговый орган не имеет права назначить проверку по своему местонахождению. Несоблюдение этого условия может повлечь признание проверки судом незаконной.
Методика проведения выездной налоговой проверки предусматривает следующие этапы [9, с. 48]:
— подготовка к проведению выездной налоговой проверки -- предпроверочный анализ;
— проведение выездной налоговой проверки;
— оформление акта выездной налоговой проверки;
— принятие решения по проверке.
Планирование выездной проверки является неотъемлемой и важной частью организации ее проведения. В настоящее время ФНС РФ установлен единый порядок планирования выездных налоговых проверок. Планирование выездной налоговой проверки предусматривает следующее:
— определение перечня объектов, которые подлежат проверке в следующем квартале,
— определение примерных сроков проверки,
— определение объема проверки,
— определение необходимых ресурсов
— определение примерных сумм, подлежащих доначислению.
Планирование выездной налоговой проверки основано на «Концепции системы планирования выездных налоговых проверок», утвержденной приказом ФНС РФ от 30 мая 2007 г. № ММ-3--06/3334. Указанная концепция предусматривает новый подход к построению системы отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок.
Указанная выше Концепция -- является открытым процессом, который предусматривает, что отбор плательщиков налогов и сборов на выездной налоговый контроль осуществляется на основании общедоступных критериев риска. К таким рискам, в частности, относятся следующие:
— налоговая нагрузка конкретного налогоплательщика ниже среднеотраслевой;
— отражение конкретным налогоплательщиком убытков на протяжении нескольких налоговых периодов;
— неоднократное приближение к предельному значению установленных НК РФ величин показателей, которые дают право налогоплательщику применять специальные налоговые режимы;
— неоднократное изменение местонахождения, влекущее снятие с учета и постановку на учет в разных налоговых органах;
— и др.
В ходе предпроверочного анализа проводятся следующие мероприятия:
— анализируется деятельности организации-налогоплательщика по показателям бухгалтерской и налоговой отчетности;
— сопоставляются отдельные показатели представленной отчетности с аналогичными показателями предыдущего периода;
— анализируется уровень динамики финансовых, налоговых и экономических показателей деятельности налогоплательщика;
— анализируются первичные документы, представленные налогоплательщиком и его контрагентами [10, с. 187].
Именно для проведения предпроверочного анализа должностные лица налоговых органов направляют контрагентам требования на предоставления информации и документов бухгалтерского и налогового учета в рамках камеральных проверок налоговых деклараций по налогу на добавленную стоимость, налогу на прибыль организаций. Перечень истребованных документов часто превышает период, за который проводится камеральная проверка.
Конечно, в результате указанного анализа устанавливается достоверность и реальность показателей, указанных в отчетности и формируется заключение, которое включает оценку выявленных ошибок и искажений.
Таким образом, проверка, по сути, начинается задолго до момента принятия решения о ее проведении и вручения данного решения налогоплательщику. Этому моменту предшествует очень трудоемкий процесс.
При проведении выездной налоговой проверки используются следующие налогово-проверочные действия:
1. Истребование документов у проверяемого лица.
2. Истребование документов у третьих лиц.
3. Осмотр.
4. Инвентаризация.
5. Привлечение эксперта, специалиста, переводчика.
6. Допрос свидетеля.
7. Выемка документов.
Выбор того или иного действия зависит от качества предпроверочного анализа, предполагаемых нарушений, оценки достаточности получаемых в ходе каждого из них доказательств. Этому способствует получение дополнительной информации о налогоплательщике от контрагентов.
Таким образом, при осуществлении выездного налогового контроля у налогового органа есть возможность выявить больше налоговых правонарушений, получить более достоверную информацию, обнаружить факты недобросовестности налогоплательщиков, и тем самым увеличить поступления в бюджет, так как используется больше методов, которые являются достаточно эффективными для сбора качественной доказательственной базы.
По итогам исследования сделан вывод, что выездная налоговая проверка -- это достаточно сложный и трудоемкий процесс, требующий больших усилий и высокой квалификации работников налоговых органов. При этом именно налоговая проверка, как наиболее результативный вид налогового контроля, позволяет выявить налоговую задолженность [11, с. 117].
Налоговая задолженность -- это потенциальный доход государства. Состояние налоговой задолженности России в определенной степени свидетельствует об уровне результативности налогового администрирования, фискальных усилий налоговых органов [11, с. 117].