Российская академия наук, г. Москва, Российская Федерация
К вопросу о деятельности институтов уполномоченных в Российской Федерации
С.В. Королев
Аннотация
омбудсмен уполномоченный право гражданин
Построение эффективной системы защиты прав и законных интересов граждан тесно связано с построением эффективной и взаимодополняющей системы государственных правозащитников. Институт омбудсмена выступает в роли связующего звена между гражданами и государствам в вопросах защиты прав и законных интересов граждан. Изложенное предопределяет актуальность темы исследования, которая направлена на изучение проблем, возникающих в процессе построения эффективного механизма защиты конституционных прав несовершеннолетних в Российской Федерации. В данной статье анализируется деятельность Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, а также специализированных омбудсменов: Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа законодательства и практики деятельности институтов уполномоченных.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка, Уполномоченный по правам предпринимателей, омбудсмен, права граждан.
S.V. Korolev
Russian Academy of Sciences, Moscow, the Russian Federation
On the issue of the activities of the ombudsmen in the Russian Federation
Abstract
Building an effective system for protecting the rights and legitimate interests of citizens is closely linked to building an effective and complementary system of State human rights defenders. The Institution of the Ombudsman acts as a link between citizens and the State in matters of protecting the rights and legitimate interests of citizens. The above determines the relevance of the research topic, which is aimed at studying the problems that arise in the process of building an effective mechanism for protecting the constitutional rights of minors in the Russian Federation. This article analyses the activities of the Commissioner for human rights of the Russian Federation, as well as specialized Ombudsman: the Ombudsman under the President of the Russian Federation on the rights of the child and the Commissioner of the President of the Russian Federation on protection of the rights of entrepreneurs. The implementation of the research tasks was achieved on the basis of an analysis of the legislation and practice of the activities of the institutions of commissioners.
Key words: Ombudsman for Human Rights, Ombudsman for the Rights of the Child, Ombudsman for the Rights of Entrepreneurs, Ombudsman, citizens ' rights.
Главной конституционной обязанностью государства является обеспечение реализации прав и свобод граждан. Построение эффективной системы защиты прав и свобод человека напрямую связано с функционированием институтов омбудсменов [1].
Институт омбудсмена, впервые основанный почти двести лет назад в Швеции, продемонстрировал свою значимость в системе конституционной защиты прав и свобод граждан в государствах с развитой демократией. Не случайно к концу ХХ в. институты омбудсмена были созданы в большинстве стран Европы, Южной и Северной Америки, в Австралии и Новой Зеландии, в некоторых государствах Азии.
В 2018 г. российский фонд «Общественное мнение» провел социологическое исследование, которое показало, что доверие россиян к институту уполномоченных по правам человека, ребенка и предпринимателей намного выше, чем к судебной системе страны - только 6 % опрошенных считают судебную систему эффективным способом защиты своих прав.
Необходимость создания специализированных институтов по защите прав граждан в Российской Федерации возникла в результате совокупности факторов, включая международный опыт, тенденции развития и эволюцию национальных демократических институтов. После распада Советского Союза в 1991 г. Российская Федерация вступила на путь реформ, включая создание демократических институтов и перехода к рыночной экономике.
Должность Уполномоченного по правам человека в России учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 г. Институт Уполномоченного по правам человека предоставляет гражданам России возможность быть услышанными независимо от их положения в обществе и государственной иерархии.
К основному направлению деятельности Уполномоченного относятся ра с- смотрение жалоб и заявлений о нарушениях прав и свобод человека, и принятие мер, направленных на их восстановление.
Уполномоченный составляет годовой отчет о своей деятельности и представляет в Государственную Думу отчеты по конкретным аспектам соблюдения прав человека.
Как верно отмечает Д.Е. Феоктистов, «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации относится к числу персонифицированных государственных органов. Большое значение для его функционирования и позиционирования в системе государственного аппарата играет личность самого Уполномоченного» [2]. «Омбудсмен является независимым вспомогательным органом контроля, дополняющим, но не отрицающим и не подменяющим парламентский, президентский, общественный и иные виды контроля. Он не присваивает себе контрольных и иных функций других органов, а является субсидиарным инструментом правовой защиты человека» [3; 4].
В Российской Федерации правовое регулирование деятельности Уполномоченного по правам человека находится в процессе совершенствования. 18 марта 2020 г. принят Федеральный закон 48-ФЗ1. Закон выводит институт региональных уполномоченных по правам человека на новый уровень развития, устанавливая равные возможности доступа граждан в различных регионах Российской Федерации к механизмам защиты прав и свобод и обеспечивая более эффективные гарантии для защиты прав граждан региональными уполномоченными по правам человека. Закон определяет порядок избрания региональных омбудсменов, правовую основу и основные сферы их деятельности, а также обеспечивает гарантии их независимости и полномочия по расследованию жалоб граждан.
24 апреля 2020 г. приняты Федеральный закон № 130-ФЗ2 и Федеральный закон №131-ФЗ3. Введены новые статьи, запрещающие допрос как Федерального, так и региональных Уполномоченных по правам человека без их согласия по обстоятельствам, которые стали известны им в связи с исполнением ими своих обязанностей.
Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации предоставлены дополнительные полномочия для участия в проверке членов Общественных наблюдательных комиссий (ОНК).
В своих годовых отчетах за 2018 и 2019 гг. по результатам мониторинга, проведенного российским национальным правозащитным учреждением, омбудсмен указала на необходимость упрощения и повышения прозрачности процедуры между организаторами и властями по согласованию организации и проведения публичного митинга или любых других публичных массовых мероприятий. Уполномоченный предложил принять участие в процедуре уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также дополнить соответствующий федеральный закон положением, разрешающим организатору массового мероприятия подавать уведомление в виде электронного документа.
20 октября 2020 г. омбудсмен Т.Н. Москалькова и генеральный секретарь Совета Европы Мария Пейчинович-Бурич провели встречу в Доме прав человека в Москве.
В своем выступлении Т.Н. Москалькова поблагодарила Марию Пейчинович - Бурич за помощь в развитии тесного взаимодействия и конструктивных отношений с Советом Европы, а также за подтверждение своего участия в Международной конференции по правам человека 17 ноября 2020 г., посвященной обмену информации и улучшению практик в области прав человека в контексте пандемии COVID-19.
Федеральный омбудсмен также отметила, что в настоящее время сотрудничество с Советом Европы продолжает развиваться в рамках ряда совместных программ: продолжается сотрудничество в реализации Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017-2022 гг., разрабатывается концепция пенитенциарного проекта, планируется программа HELP по оказанию помощи женщинам и инвалидам.
Т.Н. Москалькова также рассказала о деятельности института Уполномоченного по правам человека в России по рассмотрению обращений граждан, практике работы уполномоченных на федеральном и региональном уровнях в период эпидемии COVID-19, совершенствованию законодательства и правового просвещения.
«В Управление Верховного комиссара России по правам человека за девять месяцев 2020 г. поступило более 3600 жалоб из пенитенциарных учреждений», - сообщила Т.Н. Москалькова на заседании коллегии Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН).
По динамике обращений основными проблемами защиты прав человека в пенитенциарных учреждениях являются медикаменты, условия содержания в тюрьмах, действия (бездействие) сотрудников пенитенциарной службы, невозможность перевода в колонии к местам проживания для отбывания наказания.
Во время пандемии также было получено множество жалоб от родственников осужденных и правозащитников, обеспокоенных распространением C OVID-19 в следственных изоляторах и колониях.
Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации был создан в 2009 г., и как отмечают исследователи «уже зарекомендовал себя как эффективный механизм защиты прав несовершеннолетних» [5; 6].
О внесении изменений в статью 69 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Федер. закон от 24 апреля 2020 г. № 131-ФЗ // Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. -- URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_351140/ (дата обращения: 26.01.2021).
Институт уполномоченного по правам ребенка является особым правовым механизмом и является специализированным видом института омбудсмена, эффективно дополняет механизм защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Развитие института Уполномоченного по правам ребенка в настоящее время идёт по двум основным направлениям: совершенствование регионального законодательства относительно правового статуса детских правозащитников в субъектах Российской Федерации, и процесс, направленный на обеспечение наиболее эффективной защиты прав детей [7].
В 2019 г. Уполномоченный представила Президенту свой годовой отчет о защите прав детей в России. А.Ю. Кузнецова сообщила, что количество обращений к ней увеличилось. В 2019 г. было рассмотрено более 8000 жалоб. Ориентировочно количество обращений от несовершеннолетних выросло на 14,5 %.
Однако формирование доверия к Уполномоченному по правам ребенка как значимой фигуре в процессе защиты прав и законных интересов детей находится на стадии формирования. Исследователи отмечают, что, учитывая накопленный опыт в области защиты прав несовершеннолетних и особый функционал, Уполномоченный по правам ребенка может стать действенным координирующим центром защиты прав детей [8; 9; 10].
Еще одним специализированным омбудсменом в Российской Федерации является Уполномоченный по защите прав предпринимателей. Должность Уполномоченного по защите прав предпринимателей регламентирована Федеральным законом № 78 от 7 мая 2013 г. «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации: Федер. закон от7 мая 2013 г. № 78-ФЗ // Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. -- URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_145997/ (дата обращения: 27.01.2021).. Особое значение данного института подчеркивает тот факт, что закон о бизнес-омбудсмене был принят в достаточно короткие сроки. Значимость Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации подчеркивают и исследователи в области экономики и права, отмечая его особый характер по защите предпринимателей. Данный институт представляет собой дополнительную гарантию по защите предпринимательской деятельности. «Необходимость создания данного института была обусловлена тем, что нередко субъекты предпринимательской деятельности не в силах самостоятельно разрешить проблемы, связанные с нарушением их прав и законных интересов, особенно в тех случаях, когда имеют место административные барьеры, бюрократическое давление, коррупционные проявления со стороны органов государственной власти и их должностных лиц и тому подобное» Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской: Законопроект № 185348-6 // Официаль-ный сайт Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации. -- URL: http://asozd.duma.gov.ru/ main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=185348-6&02 (дата обращения: 27.01.2021)..
В обязанности Уполномоченного по защите прав предпринимателей входит организация работы по внесудебному восстановлению нарушенных государственными органами прав бизнесменов, а также урегулирование возникающих между бизнесом и органами власти споров. «В задачи Уполномоченного входит защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории РФ и российских субъектов предпринимательской деятельности на территории иностранных государств, осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, взаимодействие с предпринимательским сообществом, а также участие в формировании и реализации государственной политики» [11].
Главной задачей Уполномоченного по правам предпринимателей является содействия развитию предпринимательской деятельности. Содействие выражается в нескольких формах:
посредничество в спорах предпринимателей с надзорными органами государственной власти,
контроль за соблюдением прав предпринимателей и работа с обращениями представителей бизнеса,
содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности.
А.Л. Гусева и В.А. Данилова особенно подчеркивают, что «деятельность бизнес-омбудсмена в нашем государстве дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, реализующих право на свободу предпринимательства, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод» [12].
Как отмечают исследователи, «вся информация о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей является максимально открытой и доступной. Предприниматели могут обратиться за помощью и защитой своих интересов через Интернет, а также ознакомиться с проблемами коллег и возможными способами решения. С начала 2018 г. обращений (жалоб) в приемную в г. Москве поступило около 256, а за весь период - 4584 (в том числе 3094 устные)» [13].
По оценкам ученых подобная статистика говорит о том, что в бизнес сообществе существует потребность в работе омбудсмена по делам предпринимателей [14]. Кроме того, одним из положительных аспектов деятельности Уполномоченного по правам предпринимателей является высокий уровень законотворческой инициативы. На сегодняшний день Уполномоченным было проанализировано большинство нормативно-правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. Согласно позиции бизнес-омбудсмена, практически во все кодифицированные нормативно-правовые акты требуется внесение существенных изменения для защиты прав предпринимателей в Российской Федерации. Также мнение Уполномоченного должно учитываться при разработке проектов федеральных законов, касающихся предпринимательской деятельности.