В современной России подобная конструкция была бы лишена смысла даже при сохранении базовой идеи национального представительства: Конституция Российской Федерации «повысила статус» автономной области и автономных округов до уровня равноправных с другими публично-территориальными образованиями субъектов Российской Федерации [11, с. 9], что обеспечило им право на представительство в Совете Федерации в силу их конституционного статуса. Но, с другой стороны, если предположить, что представительство в соответствующей палате должно быть исключительно национальным (по аналогии с Советом Национальностей СССР образца 1936 года], то в Совет Федерации не должны были бы входить представители городов федерального значения, краев и областей, что привело бы к весьма существенному искажению пропорциональности представительства в парламенте. По указанным причинам полагаем, что опыт формирования Совета Национальностей по Конституции СССР 1936 года актуален лишь с точки зрения использования всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании [12]. Органы народного представительства союзных республик, автономных республик, автономных областей и национальных округов не обладали правом назначения представителей в Совет Национальностей. Тем более, таким правом не обладали «первые лица» этих административно-территориальных единиц (их, кстати, вообще не было с формальной конституционной точки зрения]. Формирование палат законодательного органа могло осуществляться исключительно посредством всеобщих выборов непосредственно гражданами страны.
Кроме порядка формирования палат, весьма примечательными являются некоторые другие компоненты статуса Верховного Совета СССР, которые существенным образом отличают его от современного Федерального Собрания России. Палаты Верховного Совета СССР были равными: в частности, они обе пользовались правом «законодательной инициативы»; закон «утверждался» каждой из палат простым большинством голосов; сессии палат начинались и заканчивались одновременно; совместные заседания палат поочередно вели их председатели. Но палаты имели «общий» Президиум Верховного Совета СССР, который созывал сессии и осуществлял полномочия Верховного Совета СССР в период между сессиями. Полномочия Президиума были довольно существенными - вплоть до толкования законов, права отмены решений Совета Министров СССР и высших исполнительных органов республик, если данные акты, по мнению Президиума, противоречили законодательству [13].
Имеются основания полагать, что сессионный принцип работы Верховного Совета СССР при постоянно действующем Президиуме Верховного Совета СССР - одно из основных институциональных отличий организации федерального парламента по сравнению с современным конституционным регулированием. Совет Федерации и Государственная Дума организационно и юридически обособлены друг от друга. У них нет «общего» Президиума, который осуществлял бы полномочия «в период между сессиями».
Конституция 1936 года довольно своеобразным образом решала вопрос о формах и методах преодоления разногласий между палатами Верховного Совета СССР. Из подтекста анализируемых законоположений можно сделать вывод, что Конституция допускала возникновение разногласий, но квалифицировала это как нечто экстраординарное, требующее довольно радикальных мер. В современной России разногласия между палатами - довольно частое явление. Совет Федерации сравнительно активно отклоняет проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой, что влечет за собой лишь согласительные процедуры, в крайнем случае - прекращение законодательной процедуры.
Конституция СССР 1977 года Конституция (Основной Закон] Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. // ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617. Утратила силу. в целом сохранила механизм организации Верховного Совета СССР, его Президиума и палат (которые не изменили своих названий: Совет Союза и Совет Национальностей]. Даже нормы представительства в Совете Национальностей сохранились прежними. В Конституции СССР 1977 года, по сравнению с Конституцией СССР 1936 года, в целом наблюдалось много уточняющих и конкретизирующих норм, которые более содержательно и емко отражали суть того же организационно-правового механизма реализации ключевых принципов советского представительства [14, с. 78]. Но есть некоторые элементы, которые в определенной мере меняли смысл анализируемого государственно-правового института [15, с. 227]. Их удобно систематизировать следующим образом.
Во-первых, Конституция СССР 1977 года провозгласила принцип равенства численности палат, что при сохранении нормы представительства в Совете Национальностей потребовало отказа от нормы представительства в Совете Союза. Национально-государственное представительство оказалось важнее, чем общенародное представительство.
В современной России Совет Федерации и Государственная Дума не равны по численности представителей, что несколько усложняет «внутреннюю организацию» парламента и приводит законодательный процесс к определенному дисбалансу при подсчете простого и квалифицированного большинства голосов парламентариев (количество депутатов Государственной Думы более чем в два раза превышает число членов Совета Федерации]. Однако современный российский парламент отдает предпочтение механизму представительства (аналогично Конституции СССР 1936 года], вовсе не организации работы парламента (аналогично Конституции СССР 1977 года].
Во-вторых, Конституция СССР 1977 года устранила явно неудачную форму преодоления разногласий между палатами Верховного Совета в законодательном процессе, которая была присуща Конституции СССР 1936 года. Ранее законодатель исходил из предположения, что разногласия - это экстраординарные обстоятельства, которые требуют не только образования согласительной комиссии и совместного заседания палат, но также угрозы роспуска представительного органа по решению его Президиума. Конституция СССР 1977 года «смягчила» данное регулирование: правовыми последствиями стали лишь перенос вопроса на обсуждение следующей сессии, в крайнем случае - вынесение спорного законопроекта на всенародное голосование. Институт роспуска Верховного Совета СССР, ввиду возникших разногласий палат по содержанию их законодательной деятельности, с принятием Конституции 1977 года прекратил свое существование.
В-третьих, Конституция 1977 года повысила степень подробности регулирования статуса Президиума Верховного Совета СССР, благодаря чему дополнительно гарантировала представительство союзных республик в составе Президиума. Новая Конституция указывала, что председатель Президиума должен иметь 16 заместителей: первого заместителя и по 15 заместителей от каждой союзной республики; кроме этого, в составе Президиума имелся секретарь и 21 «рядовой» член. Должности 15-ти заместителей Председателя Президиума Верховного Совета СССР от каждой союзной республики были, скорее, «символическими». Но они играли важнейшую роль в политической жизнедеятельности национально-территориальных образований: каждый субъект Федерации ощущал, что имеет четкое, ясно выраженное представительство на уровне фактически «заместителя главы государства».
Президиум Верховного Совета СССР по Конституции СССР 1977 года получил, на наш взгляд, весьма широкие полномочия. Из органа, который выполняет функции своего рода «дежурного» в период между сессиями Верховного Совета, он трансформировался в самостоятельный конституционный орган с собственной компетенцией [16]. Конституция СССР 1977 года разграничивала компетенцию Президиума, которая осуществляется им самостоятельно (назначение выборов, созыв сессии, толкование законов, вопросы гражданства, амнистия, помилование, отмена постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и высших исполнительных органов союзных республик] и компетенцию, предполагающую последующее утверждение на сессии Верховного Совета Российской Федерации (образование и упразднение министерств, государственных комитетов]. Президиум получил право принятия указов и постановлений. Сравнение действующей Конституции Российской Федерации 1993 года с положениями Конституции СССР 1977 года показывает, что практически вся компетенция нынешнего Президента Российской Федерации, а также Совета Федерации и Государственной Думы принадлежала всецело Президиуму Верховного Совета СССР.
На основании изложенного можно сформулировать следующие обобщения и выводы. Двухпалатная структура современного Федерального Собрания в определенной мере опирается на исторические традиции, которые складывались в нашей стране с образованием СССР, принятием Конституции СССР 1924 года и последующих конституций от 1936 года и 1977 года. Однако советский бикамерализм имел ясно выраженную национально-территориальную природу; правом на представительство пользовались не только союзные республики, но и другие национально-территориальные образования. Верховный Совет СССР был организован как единый, целостный орган, работающий на посессионной основе; важнейшую роль в его работе играл Президиум. В современной России Федеральное Собрание не имеет Президиума; палаты Федерального Собрания обособлены, функционируют на постоянной основе, компетенция между ними полностью разграничена, квалификация Федерального Собрания как «органа государства» весьма условна, фактически статус органов имеют Совет Федерации и Государственная Дума.
Советский опыт правового регулирования и обеспечения бикамерализма не может быть полностью воспринят современной конституционной практикой, так как субъекты федерации, как полноправные члены политического союза, обладают правом на представительство в Федеральном Собрании. Данное право, с одной стороны, не может быть распространено на территориальные образования без статуса субъектов федерации, с другой, - этим правом должны пользоваться все субъекты федерации, вне зависимости от наличия (республики, автономная область, автономные округа] или отсутствия (края, области, города федерального значения] титульных национальностей.
Федеративная форма политико-территориального устройства современной России объективно необходима для ее полноценного существования, устойчивости и стабильности на данном историческом этапе, причем двухпалатный парламент с гарантированным представительством субъектов Федерации является одним из условий подлинного, полноценного федерализма, с учетом ряда особенностей российской государственности, сочетающей принципы централизации и децентрализации в организации публичной власти.
Литература
1. Авакьян С.А Федерализм в России: опыт и практика. Новосибирск: Наука, 2005. 429 с. Рецензия // Право и политика. 2006. № 9. С. 150 - 151.
2. Овсепян Ж.И. Реформы российского федерализма конца ХХ столетия. Ч. 2. (Период после распада СССР] // Северо-Кавказский юридический вестник. 2004. № 2. С. 3 - 37.
3. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. Федерализм. Суверенитет. Национальные меньшинства. Самоопределение. Территориальная целостность. Конфликты. М.: Манускрипт, 1996. 362 с.
4. Плотников А.А. Конституция РСФСР 1918 года (историко-правовое исследование]. Авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 15 с.
5. Рыжиков В.А. Всероссийские и всесоюзные съезды Советов - высшие представительные органы советского государства на первой главной фазе его развития. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1954. 12 с.
6. ЗлатопольскийД.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1949. - 16 с.
7. Еремян Э.В. Федерализм как форма решения национального вопроса: политико-правовой анахронизм, элемент традиции или объективная реальность? // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 4. С. 39 - 46.
8. Никифоров А.В. Проблема формирования Совета Федерации и варианты ее решения в рамках Конституции Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. М.: Полиграф ОПТ, 2005. С. 51 - 63.
9. Любимов А.П. К вопросу о формировании и функционировании Совета Федерации // Представительная власть - 21 век: законодательство, комментарии, проблемы. 2000. № 2 - 3. С. 5 - 6.
10. Новиков С.Г., Расулов Д.Р. Вопросы дальнейшего совершенствования работы Комиссии законодательных предположений Совета Национальностей Верховного Совета СССР // Советское государство и право. 1961. № 10. С. 66 - 76.
11. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование]. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 17 с.
12. Кириченко П.Н. Еще раз о прямых выборах членов Совета Федерации (в связи с инициативой законодательного собрания Санкт-Петербурга] // Тенденции развития права и политики в России и мире в условиях глобализации. Калуга: Полиграф-Информ, 2007. 376 с.
13. Боголюбов С.А. Правотворческая и иные правовые формы деятельности президиума Верховного Совета СССР и президиумов Верховных Советов союзных республик // Правоведение. 1973. № 4. С. 17 - 25.
14. Дыдымов З.О. Совет Национальностей Верховного Совета Союза ССР (конституционноправовой статус]. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990. 158 с.
15. Мякшев А.П. Совет Национальностей Верховного Совета СССР: конституционный статус, реальное положение и роль в разработке и реализации национальной политики (1945 - 1991 гг.] / / Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2004. Вып. 41.