ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНОГО БИКАМЕРАЛИЗМА В РОССИИ
Червинская Александра Павловна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры
конституционного и муниципального права,
Среднерусский институт управления - филиал РАНХиГС
при Президенте Российской Федерации
Аннотация
В статье анализируются этапы становления и развития федеративного бикамерализма через призму содержания основных документов страны. По мнению автора, именно Конституция 1924 года положила начало двухпалатному представительству на федеральном уровне. Современное Федеральное Собрание опирается на исторические традиции, которые складывались в стране в связи с образованием СССР, принятием Конституции СССР 1924 года и последующих конституций, однако, в отличие от советского бикамерализма, современный двухпалатный Парламент не имеет национально-территориальной природы, является постоянно действующим органом, палаты Федерального Собрания обособлены.
Ключевые слова: конституция, бикамерализм, федерализм, представительство, компетенция, законодательный орган, государство, национально-территориальные образования, статус, республика, большинство, субъект.
федеративный бикамерализм конституция
THE HISTORY OF THE FORMATION AND DEVELOPMENT
OF FEDERAL BICAMERALISM IN RUSSIA
Abstract
The article analyzes the stages of formation and development of Federal bicameralism through the prism of the content of the main documents of the country. According to the author, it was the Constitution of 1924 that gave rise to bicameral representation at the Federal level. The modern Federal Assembly is based on historical traditions that developed in the country in connection with the formation of the USSR, the adoption of the Constitution of the USSR in 1924 and subsequent constitutions, but unlike the Soviet bicameral, the modern bicameral Parliament has no national-territorial nature, is a permanent body, the chambers of the Federal Assembly are separate.
Keywords: Constitution, bicameralism, federalism, representation, competence, legislative body, state, national-territorial formations, status, Republic, majority, subject.
Современная Россия является достаточно централизованной державой с весьма унифицированным законодательством, но многие признаки федерализма, включая двухпалатный федеральный парламент, свидетельствуют о наличии фактических федеративных отношений.
На наш взгляд, двухпалатный парламент придает завершенность системе основополагающих признаков федерализма. В федеративных государствах может наблюдаться бикамерализм, который не следует квалифицировать как «федеративный бикамерализм» в силу того, что верхняя палата парламента не представляет региональную власть и имеет компетенцию, не связанную с представительством субъектов Федерации. В случае, если порядок формирования, механизм представительства и вытекающая из этого компетенция верхней палаты парламента органически связаны с федеративной формой политико-территориального устройства страны и предопределяются этим, наблюдается феномен «федеративного бикамерализма».
Обеспечение в России «федеративного бикамерализма» находится в зависимости от того, сохраняется и обеспечивается ли в стране сам федерализм.
Царская Россия полностью избежала демократических революций, конституционализации, многопартийности, парламентских выборов и других аналогичных явлений не только в XVIII, но даже в XIX веке, когда практически все европейские государства считали конституционные принципы едва ли не политической аксиомой. Российская империя до 1918 года де-юре и дефакто была унитарным государством. Поэтому корни, смысл и истоки современного российского федерализма, на наш взгляд, следует искать в советский период истории. Естественным образом это касается и концепции «федеративного бикамерализма».
В 1991 году СССР прекратил свое существование как геополитическая реальность. Современная Россия, конечно, может считаться правопреемником бывшего СССР, но не в вопросах территории бывшего Союза ССР (за исключением экстраординарных обстоятельств, например, присоединения Крыма и Севастополя, конституционность чего подтверждена соответствующим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. № 6-П «По делу о проверке кон-ституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» // СЗ РФ. 2014. № 13. Ст. 1527.. Федерализм современной России, по нашему мнению, территориально должен «измеряться рамками» бывшей РСФСР, но не бывшего СССР, так как территория современной России включает в себя территорию только бывшей РСФСР. С.А. Авакьян совершенно точно заметил, что РСФСР, в отличие от СССР, с момента его основания представлял собой «формальную» федерацию [1]. Настоящих федеративных отношений «внутри» РСФСР практически не было, хотя официальная советская доктрина это, разумеется, отрицала.
Модель федерализма в СССР, конечно, не распространялась на РСФСР территориально, но она оказывала на нее влияние методологически. Отсутствие «полноценного» федерализма в РСФСР во многом объяснялось сложностью внедрения в общественно-политическую практику «двойной» децентрализации (РСФСР как республика в составе СССР пользуется самостоятельностью, но, в отличие от других, унитарных, республик, должна была бы формально внедрить у себя более децентрализованную «внутреннюю» модель разграничения предметов ведения и полномочий, что весьма затруднительно на практике]. В связи с этим неудивительно, что сразу после распада СССР проблема федерализма актуализировалась в отношении Российской Федерации, причем до такой степени, что существовала, в свое время, даже угроза дальнейшего распада России. Федеративная форма политико-территориального устройства нашей страны сдержала тенденцию выхода из состава России некоторых национальных республик и продолжает оказывать превентивное воздействие на этот процесс [2]. В связи с этим, на наш взгляд, конституционный опыт построения федерализма в СССР имеет важное теоретико-методологическое значение для исследования современного российского конституционализма. Двухпалатные представительные органы СССР - важная историческая опора для институционализации Совета Федерации и Государственной Думы в составе Федерального Собрания. С распадом СССР не утратили своего решающего значения ни масштабность территории страны, ни ее многонациональный характер. Эти обстоятельства должны учитываться при организации парламентаризма и народного представительства в современном российском обществе [3, с. 15].
Первые две конституции нашей страны (Конституция РСФСР от 1918 года Конституция (Основной Закон] Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. Утратила силу. и Конституция СССР от 1924 года Основной Закон (Конституция] Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 г. М., 1924. Утратил силу.] с точки зрения организации представительства населения имели много общего, поэтому их удобнее сравнивать в совокупности и системном единстве. Общей теоретико-методологической основой служила конструкция «съезд - исполнительный комитет» без четкого разграничения законодательной, исполнительно-распорядительной и контрольной власти [4, с. 9]. Власть рабочих, крестьян и других беднейших слоев населения выражалась сначала через съезды, затем (в период между съездами] делегировалась исполнительным комитетам, которые, в свою очередь, передавали часть фактической компетенции народным комиссарам [5]. В соответствии с Конституцией РСФСР от 1918 года учреждались съезды советов (областные, губернские, уездные, волостные] и советы (городские, сельские]. Предметы ведения центральных властей составляли «все вопросы общегосударственного значения», в то время как предметом деятельности Советской власти на местах являлось проведение в жизнь решений вышестоящих органов и разрешение «всех вопросов», которые имеют «чисто местное» значение.
Однако между Конституцией РСФСР от 1918 года и Конституцией СССР от 1924 года с точки зрения исследуемой проблематики имелось одно важное и существенное различие: власть согласно Конституции РСФСР от 1918 года не знала двухпалатного деления (несмотря на формально федеративный статус государства]; в отличие от этого, Конституция СССР от 1924 года учреждала Союзный Совет и Совет Национальностей в составе Центрального исполнительного комитета СССР. Это уе просто важнейший этап в развитии федеративного бикамерализма в России. Конституция СССР от 1924 года, на наш взгляд, положила начало двухпалатному представительству на федеральном уровне, после чего никогда не отступала от данного конституционного законоположения. Таким образом, российский бикамерализм может с полным правом насчитывать почти 100-летнюю историю зарождения и развития.
Объединение в составе СССР таких республик, как РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР (включавших ССР Азербайджан, ССР Грузия и ССР Армения] потребовало институционального обособления представительства граждан и представительства народов на уровне отдельной палаты Центрального исполнительного комитета СССР [6, с. 7]. Вместе с тем, представительство в Совете национальностей нельзя считать в полной мере «федеративным представительством»: в состав Совета национальностей входили не только представители от союзных республик, но также представители от автономных республик и автономных областей. Представительство в Совете национальностей не было равным (часть территориальных единиц направляло по пять представителей, другая часть - по одному] и было исключительно национальным (территориальный признак исключался по двум причинам: во-первых, все субъекты СССР были образованы по национальному признаку, во-вторых, представительство территориальных единиц, образованных по вненациональному признаку, в Совете национальностей не допускалось] [7]. Вне зависимости от того, получили ли национальности институциональное обособление вследствие статуса республики, входящей в состав СССР, либо не получили его, пользуясь лишь правами автономии (со статусом автономной республики или автономной области] - все они обладали правом на представительство в Совете национальностей. Таким образом, в Совете национальностей были представлены не столько республики в составе СССР, сколько национальности.
Конституция СССР от 1924 года, таким образом, дифференцировала представительство республик пропорционально численности их населения в Союзном Совете и, одновременно с этим, представительство национальностей в Совете национальностей (по пять представителей от союзных и автономных республик, по одному представителю от автономных областей]. В силу того, что обе «палаты» избирались (Союзный Совет] или утверждались (Совет национальностей] съездом Советов СССР, их нельзя квалифицировать как органы народного представительства. Даже формально Союзный Совет представлял республики, не народ.
Институциональная обособленность Союзного Совета и Совета национальностей по Конституции СССР от 1924 года подкреплялась следующими существенными обстоятельствами: во- первых, «палаты» имели равные законодательные права (ни один законопроект не получал силу закона без принятия как Союзным Советом, так и Советом национальностей]; во-вторых, «палаты» были вправе собираться совместно на общие заседания, но голосовали раздельно (например, для формирования Президиума ЦИК СССР или Совета народных комиссаров]. В случае возникновения разногласий между «палатами» по вопросам принятия законодательных актов создавалась согласительная комиссия. При нерезультативности ее деятельности разногласия разрешались посредством совместного заседания или вопрос передавался на усмотрение съезда Советов, который, как известно, формировал Союзный Совет и Совет национальностей, следовательно - в значительной степени контролировал его состав и деятельность.
Сравнение данной модели с действующей Конституцией Российской Федерации показывает, что Совет Федерации и Государственная Дума, с одной стороны, имеют большую степень независимости, так как они не формируются каким-либо съездом и не могут делегировать ему компетенцию при возникновении разногласий в законодательном процессе. Но, с другой стороны, Государственная Дума имеет больше возможностей контролировать содержание законодательного процесса, чем Совет Федерации (квалифицированное большинство голосов в Государственной Думе блокирует волю Совета Федерации, позволяя преодолеть его вето; квалифицированное большинство в Совете Федерации может потребоваться лишь в случаях принятия федеральных конституционных законов или совместного с Государственной Думой преодоления вето Президента Российской Федерации]. В отличие от этого, Союзный Совет и Совет национальностей имели равные возможности влияния на законодательный процесс ввиду тождественности их нормотворческих полномочий. Разногласия преодолевались, главным образом, путем учреждения согласительных комиссий и совместных заседаний, а не доминирования квалифицированного большинства одной палаты над волей другой.
Несмотря на указанные выше обстоятельства, относительно завершенную форму российский бикамерализм приобрел с принятием Конституции СССР 1936 года, т.к. этот Основной закон страны впервые учредил законодательный орган - Верховный Совет СССР - который юридически имел две палаты: Совет Союза и Совет Национальностей. Наименования палат, в сущности, остались прежними. Но существенным образом изменился их конституционный статус: вместо косвенных и неравных выборов, производившихся съездами, появляется институт всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Совет Союза избирался по избирательным округам по норме «один депутат на 300 тыс. населения». Что касается Совета Национальностей, то он также избирался путем всеобщих и прямых выборов, но с учетом следующих квот: от союзных республик - по 32 депутата, от автономных республик - по 11 депутатов, от автономных областей - по пять депутатов, от национальных округов - по одному депутату.
Государственная Дума с 1993 года по настоящее время формировалась разными способами, но неизменным был компонент «не менее половины состава избирается по пропорциональной избирательной системе» (либо паритетное использование мажоритарной и пропорциональной систем - по 225 мандатов, либо формирование всего состава в 450 депутатов с использованием пропорциональной системы]. Таким образом, мажоритарное представительство в Государственной Думе либо полностью исключалось, либо завышалось примерно в два раза по сравнению с представительством в Совете Союза, согласно Конституции СССР 1936 года (один мажоритарный депутат - примерно на 600 тыс. жителей]. Совет Федерации избирался лишь один раз, непосредственно после конституционной реформы 1993 года [8], затем в его состав по должности входили руководители законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации [9, с. 5 - 6], в настоящее время региональные представители назначаются решениями законодательных (представительных] органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, если не считать представителей Российской Федерации, которые могут назначаться Президентом РФ в количестве не более 10 процентов от общего состава. Каждый субъект федерации имеет право на двух представителей в Совете Федерации Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Феде-рального Собрания Российской Федерации» с послед. изм. // СЗ РФ. 2012. № 50. Ст. 6952..
В отличие от этого, Конституция 1936 года предусматривала выборное, но неравное представительство субъектов федерации, причем не только субъектов федеративного государства, но и других национально-территориальных образований, которые не имели статуса союзной республики (автономные республики, автономные области и национальные округа]. В этом аспекте Конституция СССР 1936 года полностью сохранила ключевые принципы Конституции СССР 1924 года: представительство было национальным и расширяло свои границы до нижестоящих административно-территориальных единиц, которые имели титульные национальности. Право на представительство в Совете Национальностей имели все национально-территориальные образования, вне зависимости от их статуса [10].