Содержание
Введение
. История развитие муниципальной службы
. Местная власть ХХ века. Советский и переходный периоды
. Формирование муниципальной службы в современный период
Заключение
Список использованных источников
Введение
Муниципальная служба в органах местного самоуправления в настоящее время становится предметом исследования многих наук. Муниципальную службу отличает от других органов власти то, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер.
В условиях становления и развития российской государственности и формирования гражданского общества становится актуальной потребность в создании эффективной и действенной системы управления общественными процессами в стране. В системе местного самоуправления муниципальная служба выступает организационным механизмом осуществления социально-экономических преобразований на местном уровне, где происходят процессы жизнедеятельности человека, удовлетворяются его основные жизненно важные интересы. В этом отношении муниципальная служба является связующим звеном между государством и гражданским обществом. Это определяет ее особенности и основное предназначение - обеспечение реализации целей и функций государства по всем вопросам социального и экономического управления на местном уровне.
В последние годы значительно изменились место и роль муниципальной службы в системе управления общественными процессами. Муниципальная служба стала самостоятельным институтом в системе социального управления, сохранив при этом свои специфические отличия в осуществляемой ею на местном уровне управленческой деятельности. Она дистанцирована от собственно государственного управления, но призвана выполнять, в том числе, и его функции, которые государство делегирует на местный уровень согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, муниципальная служба стала важным элементом системы управления общественными процессами.
Сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, и других наук, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей.
Внимание к профессионализму и компетентности в муниципальной службе обусловлено тем, что в нашей стране становление и развитие муниципальной службы было связано с серьезными историческими кризисами и перерывами в развитии. В условиях реформирования системы государственного управления РФ, требование профессионального развития государственных служащих становится особенно актуальным. Недостаточность профессионализма и компетентности муниципальных служащих сегодня признана официально. Значительной части чиновников "на местах" еще не достает ни опыта службы, ни соответствующих знаний и умений.
Целью исследования является изучение и анализ муниципальной службы.
Для достижения поставленной цели были выдвинуты следующие задачи:
изучить признаки и специфические особенности муниципальной службы в России;
исследовать развитие муниципальной службы до XIX в.;
рассмотреть земскую и городскую реформы XIX в.;
охарактеризовать местную власть в начале ХХ в., советский и переходный периоды;
изучить институт муниципальной службы в современный период;
При написании работы использовались следующие источники:
нормативно-правовые акты Российской Федерации, труды отечественных ученых по
вопросам местного самоуправления и муниципальной службы, ресурсы Интернет.
1. История развитие муниципальной службы
Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являлись Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Инициаторами созыва вече могли выступать народ в целом, князья, отдельные частные лица.
Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе сложившихся традиций. Представителем княжеской власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.
Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела.
Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный оброк, отбывали барщину. Налоги начислялись на крестьянский двор, а не на землю.
С появлением особого слоя «служилых людей» в конце XV века при Иване III и созданием городовых приказчиков историки связывают начало формирования государственной службы. Но это в полной мере можно считать и началом формирования муниципальной службы, так как эти два вида служебной деятельности в древнерусском государстве не разделялись.
Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием "Приговор царской о кормлениях и о службах" (1555-1556 гг.), в котором фактически шла речь о проведении земской реформы.
Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать "излюбленных голов" (старост) и "лучших людей" - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских. Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.
Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам применялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь.
В XVII в. в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.
В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы "самоуправления" - губная и земская. Каждым округом - "губой" - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских.
Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.
Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России. Крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов". Россия была разделена на 8 губерний. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11. Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами.
Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т.е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций, которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции - в губернии.
В 1723-1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров. В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали всякими расправными делами между посадскими и торговыми, управляли казенными сборами и градскими повинностями и т.д. Этой реформой в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования. Суд был независим от администрации.
Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.
Местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления - от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.
При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи", число губерний увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями. Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:
. Административно-полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, "работными" и "смирительными" домами).
. Финансово-хозяйственная - основной из них была казенная палата, как правило, руководил ею вице-губернатор. (налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения).
. Судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа - для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.
"Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи", принятая Екатериной II в 1785 г., закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему "земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...". Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные "тягости", т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб. Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.
Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно.
Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда "общества градского". Разница между Думами состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел.
Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание "общества градского". В компетенцию этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги; представление губернатору своих соображений о нуждах города; издание постановлений; подготовка ответов на предложения губернатора; исключение из "общества градского" граждан, опороченных по суду. Собрание "общества градского" могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.
Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания "общества градского", Общей и Шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.
В середине XIX в. резко обострилась проблема реформы государственного управления, что обусловило в какой-то степени достаточно интенсивный ход реформы земского управления в данный период истории России. Общая ситуация в стране, усиление антисамодержавной и антикрепостнической оппозиции потребовали от Александра II уступок ради сохранения короны.
Реформа местного самоуправления, датируемая 1864 г., несмотря на то, что носила уступочный характер, была первой наиболее последовательной общегосударственной реформой местного самоуправления. Учитывая, что до середины XIX в. более 80% населения находилось в крепостной зависимости, компетенция местных органов определялась не снизу, а сверху - правительством, которое сочло целесообразным децентрализовать свои функции.
Государственная политика на местах нашла свое отражение и в отношении к статусу должностных лиц местного самоуправления. Так, одним из первых и важнейших документов земской реформы 1864 г. было "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" (1861 г.), определившее права, обязанности и ответственность сельских и волосных должностных лиц, что можно считать проявлением основ правового статуса муниципального служащего. Уже тогда было установлено, что эти должности могут замещаться как по выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок, а для так называемых служащих по найму срок не устанавливался. Интересным положением данного акта является недопустимость отказа от занятия должности избранного местным обществом лица, за исключением уважительных причин.