Историко-генетический анализ проявления депрессивности в экономике территорий Восточного Донбасса
Мошкин И.В., Ковалева А.В.
Со времени распада СССР российская экономика в своем развитии прошла сложный путь, в котором выделяется несколько периодов, характеризующихся рядом специфических особенностей. Поскольку изначально она характеризовалась государственной формой управления, то соответственно существовала одна корпорация - государство, строго регламентированно и в соответствии с утвержденным планом осуществлявшее руководство своими внутренними структурными подразделениями. Деструктивные и необратимые последствия в макроэкономике сопровождались массовым снижением уровня жизни большей части населения, отбрасывая их на слабо защищенные в социальном плане позиции.
Переход к рыночным взаимоотношениям в 90-е гг. XX века сопровождался серьезными экономическими, политическими, социальными потрясениями. Разрушение наукоемких отраслей, десятилетиями утверждавшейся научной системы знаний, вкупе с изменениями сложившихся систем управления в образовании, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальной сфере и т.д., все это способствовало снижению темпов роста экономического благосостояния населения страны, а по многим показателям отбрасывало на несколько лет назад.
Кризис переходного периода привел к нарастанию депрессивного состояния во многих регионах страны, практически во всех монопромышленных и угледобывающих территориях. Затянувшаяся нестабильность, связанная с проводившимися в стране реформами, породила такую ситуацию, когда многие ведущие отрасли промышленности в связи с нехваткой ресурсов и проблемой сбыта продукции оказались не готовы к выпуску новой и конкурентоспособной продукции.
В начале реформирования реструктуризация угольной отрасли предлагалась как единственный путь для достижения социальной стабильности в угольных регионах, их последующего благополучного социально-экономического развития.
Однако ее проведение было связано с необходимостью принятия ряда мер, вызывающих отрицательные социальные последствия, что сопровождалось закрытием убыточных шахт, сокращением численности занятых в отрасли трудящихся, передачей социальных обязательств от угольных компаний к их правопреемникам.
Целью реструктуризации, как ее в тот период декларировали инициаторы, должно было стать создание конкурентной среды для частных рентабельных угольных компаний, способных к саморазвитию. В этой связи приватизация угольных компаний рассматривалась как стержневой процесс, составляющий содержание реструктуризации. Последующая приватизация нужна была для вовлечения в управление стратегических инвесторов и соответственно привлечения инвестиций в развитие угольных компаний.
В процессе планирования преобразований в хозяйственном комплексе шахтерских территорий необходимо учитывать их специфические особенности, такие как низкий уровень предпринимательской активности населения, высокая доля пенсионеров, зависимость социально-экономической ситуации на территории от финансово-экономического положения градообразующих предприятий и др. (Стефанова, 2008. С. 400-404). Восточный Донбасс на протяжении десятилетий был и поныне остается основной угольной сырьевой базой Северо-Кавказского экономического региона. Угольные предприятия сосредоточены в Донецке и шести административных районах Ростовской области с населением около 1,2 млн. человек (Цветкова, 2008. C. 121-125).
Как крупнейший промышленный центр со специализацией в угольной отрасли, регион претерпел значительное сокращение объемов промышленного производства и усиление безработицы, при наличии существенных ограничений для формирования новых возможностей, способствующих поддержанию на данном этапе жизнедеятельности региона. В этот период в Ростовской области появление депрессивности констатировалось во многих городах и районах с исторически сложившейся угольной специализацией - традиционно область характеризуется как промышленный регион, где АПК опирается на региональный комплекс отраслей сельскохозяйственного машиностроения и сельскохозяйственной переработки. донбасс шахтерский экономический депрессивность
Считается, что в депрессивных регионах кризисные процессы обладают мультипликативным эффектом и сравнительно часто блокируют возможности воспроизводственного процесса, происходит деградация ресурсного, хозяйственного, социального и экономического потенциалов. В связи с рыночной трансформацией российских экономических территорий, произошедшими существенными изменениями в системе общественного разделения труда, производственно-хозяйственных связей и экономических отношений, важно своевременно определить роль и место депрессивных регионов в переходном процессе, наметить пути по выравниванию всех уровней развития.
Из-за структурных особенностей хозяйства, кризисные тенденции в экономике Ростовской области проявились в большей степени, чем в целом по России. В 1997 г. для России индекс объема промышленной продукции к уровню 1990 г. составил 0,47, для Ростовской области аналогичный показатель был равен только 0,32; последующий период отмечен дальнейшим спадом в промышленности. К 1998 г. объем промышленной продукции в регионе составил лишь 29,9 % от уровня 1990 г. Деиндустриализация экономики вызвала сокращение рабочих мест в промышленном секторе - с середины 1990-х гг. занятость на промышленных предприятиях по Югу России сократилась на 4,9 %, в Ростовской области этот показатель равен 9,5 %.
2 января 1992 г. в России были отпущены цены, однако цены на уголь было решено не затрагивать. Цены на уголь и продукты его переработки освободили с 1 июля 1993 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по стабилизации положения в угольной промышленности» от 21 июня 1993 г. К этому времени выросли и расходы на добычу и транспортировку угля из-за роста цен на материально-технические ресурсы и железнодорожные тарифы. Освобождение цен в итоге было запоздалым решением и не оправдалось - реальная выручка во второй половине 1993 г. оказалась ниже, чем в первой, когда цены регулировались; общее падение спроса в электроэнергетике и в металлургии сдерживало и возможности угледобывающих предприятий по повышению цен на свою продукцию.
Регион оказался в новой сложной ситуации - ранее населенные пункты, возникающие в непосредственной близости с градообразующими угольными предприятиями, получали средства на содержание социальной инфраструктуры в основном от этих предприятий, согласно новому Указу Президента РФ № 1702, жилищный фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия по его обслуживанию, объекты инженерной инфраструктуры, находившиеся на балансе акционируемых и приватизируемых производственных объединений и шахт, подлежали передаче в муниципальную собственность.
У муниципальных образований средств на содержание данных хозяйственных структур не было, выполнение указа затянулось, но данный процесс оказался неизбежным, без его успешного завершения оздоровление угольной отрасли было невозможно.
Администрации шахтерских городов и поселков надеялись на средства государственной поддержки, направляемые угольным предприятиям, но часть средств получали муниципалитеты по остаточному принципу - более 80% шло на поддержку убыточного производства, на компенсацию разницы между ценой и себестоимостью добычи угля, около 17% - на содержание социальной сферы шахтерских городов и поселков; общий объем дотаций в 1993 г. превысил 5% расходов от федерального бюджета.
В целях институционального оформления социального партнерства и вовлечения различных социальных групп Распоряжением Правительства РФ от 10 ноября 1993 г. № 2028-р создается Межведомственная комиссия по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов (далее по тексту - МВК). В комиссию вошли министры или их заместители практически всех федеральных министерств, связанных с добычей, использованием угля, решением социальных проблем угледобывающих регионов.
Независимость МВК от отраслевого управления и аппарата правительства, выполнения ее решений, позитивным образом отразились на проведении реструктуризации, достижении разумного баланса и компромисса, способствовало выделению приоритета социальных вопросов при проведении реформы. Новая структура «Росугля» стала ответственной за выполнение ряда функций - принятие кардинальных решений по реструктуризации, распределению дотаций и контролю за их использованием, решения о ликвидации убыточных угольных организаций, что требовало обязательное присутствие директора шахты, главы администрации города и представителей профсоюзов. Реструктурируя отрасль, необходимо было избавиться от убыточных и неперспективных шахт и разрезов. Технические работы по ликвидации нерентабельных шахт и необходимые выплаты высвобождаемым работникам, предусмотренные законодательством и отраслевыми тарифными соглашениями, требовали солидных средств.
Во второй половине 1992 г. были инициированы переговоры с Международным банком реконструкции и развития (далее по тексту - МБРР) для получения займов на поддержку угольной реформы. Правительство обратилось к МБРР, поскольку заимствование средств у банка было на достаточно выгодных условиях. Министерство экономики и «Росуголь» разработали важнейший документ - «Основные направления реструктуризации угольной промышленности России» - концептуально они соответствовали представлениям МБРР об угольной реформе.
22 мая 1996 г. МБРР были сформулированы - стратегия, среднесрочные цели и краткосрочные меры, которые легли в основу условий предоставления первого угольного займа. В октябре 1997 г. для обеспечения целевого использования средств перешли на казначейскую систему их доведения до получателей, с этой целью для каждого конечного получателя открывался лицевой счет в территориальном отделении Федерального казначейства, предоставляющий возможность вести раздельный учет движения средств по всем направлениям их использования. Система работала на таком уровне, что если кто-то из получателей обосновывал завышенную потребность, но в дальнейшем не полностью реализовал финансовые средства, их неиспользованная часть возвращались в бюджет. Введение подобного механизма было одним из условий предоставления второго угольного займа.
Ликвидация угледобывающих предприятий, фактически усугубила экономическое положение действующих шахт в связи с возникновением проблем правопреемственности ликвидируемых предприятий - регрессные иски, пайковый уголь и другие льготы, предусмотренные законодательством об угледобывающей промышленности. Ситуация обострилась и в связи со сложностями в техническом обслуживании объектов ликвидируемых шахт, экологическими проблемами,
наличием кредиторской задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами. В целом в ряде научных работ прослеживаются процессы возникновения и проблемы существования российских депрессивных регионов и территориальных образований, куда на развитие шахтерских городов и районов направлялись финансовые средства.
Но реорганизовать огромную и инерционную отрасль оказалось сложно - еще не было сформированной группы эффективных собственников, в экономике нарастали трудности со сбытом угля, количество рабочих оказавшихся невостребованными - увеличивалась. В 1996 г. были высвобождены 18,4 тыс. человек, в 1997 г. - 26,9 тыс., в 1998 г. - 48,4 тыс., или 65,2% общего снижения численности с 1994 г. В 1998 г. вновь начались забастовки.
Стратегия реструктуризации была многим шахтерам не понятна - высвобождение и отток людей с остановившихся шахт начинался до принятия официальных решений о закрытии шахт; в реальности реструктуризация стала для целого поколения шахтеров шоком.
Потребовалось создать новый финансовый механизм социальной защиты, переориентировавший средства государственной поддержки на эффективное решение социально-экономических проблем. Программа местного развития и обеспечения занятости населения шахтерских городов и поселков (далее по тексту - ПМР) стала тем механизмом, с помощью которого делались попытки позитивно разрешить сложившуюся кризисную ситуацию:
- социальную защиту уволенных работников - выплату задолженности по зарплате, выходных пособий и пособий по возмещению вреда бывшим работникам, обеспечение бывших угольщиков бесплатным углем для бытовых нужд;
- создание новых рабочих мест в шахтерских городах и поселках;
- наделение муниципалитетов полномочиями и обеспечение средствами, необходимыми для эксплуатации социальной инфраструктуры, переданной им на баланс.
Создание ПМР и повышение роли муниципальных властей стали первым этапом реализации социально направленной политики на региональном уровне в постсоветской России. В этой ситуации стратегическим нововведением компании «Соцуголь» стало использование средств государственной поддержки на выплату задолженности по зарплате работникам, высвобождавшимся как с действующих, так и с ликвидируемых шахт, вследствие производимых увольнений.
В рамках ПМР проводилось профессиональное консультирование и переобучение увольняемых работников, организовывалась временная занятость, осуществлялась поддержка малого бизнеса, финансировались бизнес-центры, бизнес-инкубаторы, создавались новые рабочие места вне угольной промышленности на условиях софинансирования, велось переселение из неперспективных шахтерских городов.