По реакции пользователей социальных сетей на появление там представителей органов власти -- от местных администраций до высших должностных лиц государства -- можно отследить участие «наблюдающих» субъектов. По реакции же «наблюдаемых» -- органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц -- можно понять, насколько они принимают и готовы принимать взгляды и позиции различных аудиторий, либо, напротив, не готовы вступать в диалог.
Представляется, что чем более предусмотрителен и ориентирован на информационную открытость государственный аппарат, тем активнее он будет прислушиваться к наблюдающим и пытаться анализировать их позиции. Социальная глухота и невнимательность к прогностическим моделям информационного взаимодействия приводят к негативным для власти последствиям. Так, например, во время событий в ТЦ «Зимняя вишня» в Кемерово на фоне недостатка информации и противоречивых сообщений государственных СМИ люди узнавали новости в социальных сетях «Возможно, прощайте». Что сообщали СМИ и как люди собирали информацию в соцсетях во время пожара в Кемерове // URL: https://medialeaks.ru/2503dalex-pozhar-kemerovo-smi/ (дата обращения: 17.12.2019).. Основным источником информации, таким образом, стали слухи и фейки, включающие фотографии, аудио- и видеозаписи. На фоне общей напряженности и нагнетания настроений активной частью интернет-сообщества повышался и уровень недовольства населения, который хорошо отражался социальными сетями. В обсуждениях затрагивалась слабая работа как команды губернатора и региональных министров, так и федеральной власти. Общество выступило в качестве наблюдающего субъекта, дающего однозначно отрицательную оценку действиям государственных органов и органов местного самоуправления. Более того, наблюдатели от созерцания были готовы перейти к активным действиям (собрался митинг с требованиями отставки руководства региона).
Отрицательной чертой нового паноптикума является несоответствие между количеством «наблюдающих» и их надзорными компетенциями. В проекте Бентама обитатели непрозрачной башни наделялись определенными, четко регламентированными полномочиями, позволяющими им оценивать поведение наблюдаемых и при необходимости вмешиваться в него. В современном паноптикуме наблюдающие редко обладают достаточным объемом знаний о пределах компетенций, функциях, полномочиях государственных и муниципальных органов, об административных регламентах государственных и муниципальных служащих, чтобы давать во всех случаях компетентную оценку их действиям (бездействию) и решениям.
При этом отдельными ведомственными актами уже определены правила пользования социальными сетями для государственных и муниципальных служащих. Так, Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Роспотребнадзора содержит норму, которая обязывает относиться к размещаемой в Интернете информации ответственно и запрещает размещение «...изображений, текстовых, аудио-, видеоматериалов, прямо или косвенно указывающих на его должностной статус, если данное действие не связано с исполнением должностных (служебных) обязанностей» Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 14.07.2011 № 665 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Роспотребнадзора» (в ред. приказа Роспотребнадзора от 26.10.2018 № 875) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».. Кодексом этики членов Общественного совета при Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом запрещено размещать в Интернете информацию, в которой выражается поддержка каким-либо политическим партиям и организациям, если автор позиционирует себя как член Общественного совета Кодекс этики членов Общественного совета при Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (утв. Федеральным агентством по управлению государственным имуществом 27 января 2017 г.) // Доступ из СПС «Гарант». (т.е. его можно идентифицировать таким образом).
Еще большая проблема возникает с моральными оценками поступков «наблюдаемых». Во-первых, действует парадокс моральной оценки: чем выше уровень развития морального сознания личности, тем меньше она склонна оценивать окружающих. Такой моральный субъект -- глубоко рефлексирующий, осознающий свои недостатки, не считает себя достойным для того, чтобы давать моральную оценку поступкам других людей. И с точностью до наоборот склонен давать оценки человек, который не рефлексирует или слабо рефлексирует по поводу собственных нравственных качеств Гусейнов А.А., Апресян Р.Г. Этика: учебник. М.: Гардарики, 2000.. Во-вторых, «наблюдающие» далеко не всегда знакомы с содержанием норм и принципов административной этики, как правило закрепленных в соответствующих этических кодексах.
Таким образом, моральная оценка государственных, муниципальных служащих и их публичных высказываний в сети Интернет осуществляется субъектами, далеко не все из которых являются экспертами.
Надлежащим образом экспертный подход реализуется в деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов и кадровых служб (а также иных профильных экспертов: психологов, специалистов по социальным медиа и др.).
Впрочем, парадокс работает и в обратную сторону: чиновники как моральные субъекты тоже не вправе осуждать представителей населения. Они дают оценки в пределах определенных законом полномочий. К сожалению, иногда эти пределы игнорируются. Так, например, глава администрации Щелковского района на вопрос: «Когда перестанет так пахнуть в городе?» (вопрос связан с поломкой очистных сооружений) ответил в твиттере: «Как только Вы помоетесь» Глава Щелкова: вопрос о запахе в городе задал бот, мой ответ был шуткой // URL: https://www.vesti.ru/doc.html?id=2450510 (дата обращения: 29.12.2019).; врио главы Республики Марий- Эл, которого «прохладно», по его мнению, встретили жители, пригрозил перекопать им дорогу Леонид Маркелов на открытии ФАП в деревне Шимшурга Звениговского района пообещал жителям раскопать местную дорогу // URL: https://ren.tv/news/v-rossii/46409-glava-marii-el-nakhamil-izbirateliam- pered-vyborami-video (дата обращения: 29.12.2019).. К сожалению, примеров откровенно неэтичного поведения чиновников в публичном пространстве, для оценки которого не требуется специальных компетенций, довольно много. Поэтому в целях повышения эффективности реализации принципа информационной открытости необходимо обеспечить соблюдение требований, ограничений и запретов административной этики. Однако кодексы этики, адресованные государственным и муниципальным служащим, не всегда отвечают состоянию социальной реальности.
Один из ключевых трендов существования современного общества -- тотальная цифровизация. Профессор MIT Ш. Теркл в книгах «Одиночество вместе» (Alone together) и «Жизнь на экране» (Life on the Screen) акцентирует внимание на далеко неоднозначном влиянии технологий на социальное поведение. Уровень цифровизации, характерный для настоящего времени, позволяет говорить не только о слиянии паноптикума и синоптикума, но и об их сложных структурно-функциональных трансформациях. С одной стороны, непрозрачная башня становится прозрачной: каждый может увидеть, что «король голый», и публично заявить об этом. С другой стороны, у представителей власти концентрируются аналитические возможности, которые недоступны гражданам. В частности, могут применяться большие данные, обрабатываемые нейросетями (поскольку их объем настолько велик, а структура настолько сложна, что они не поддаются ручной обработке). Оперируя результатами анализа больших данных (далеко не все из которых являются открытыми), государственные и муниципальные служащие могут оперативно получать информацию об отдельных категориях населения, социальных группах или личностях.
Однако нельзя забывать о том, что цифровой след самих государственных и муниципальных служащих тоже попадает в массивы больших данных. Таким образом, концепция информационной открытости и присутствие чиновников в социальных медиа не уравнивают надзорные компетенции представителей власти и граждан, но уменьшают степень неравенства и существенно расширяют возможности общественного контроля.
Исходя из вышесказанного, можно представить модель цифровой открытости государственной и муниципальной службы в современной России как новый паноптикум. В непрозрачном цилиндре находится общество и субъекты внутриведомственного контроля, в прозрачном -- государственные и муниципальные служащие. Предоставляя сведения, они никогда не знают, кто и когда обратит на них внимание. Практики отмечают, что из-за отсутствия четкого механизма анализа сведений о присутствии на публичных информационно-коммуникационных площадках в сети Интернет в некоторых случаях эти сведения остаются невостребованными. Однако если, например, потребуется оказать давление на конкретное лицо, интерес к таким сведениям может быть проявлен через некоторое время после их представления. Аналогичная ситуация может возникнуть, когда информация, размещенная публично государственным или муниципальным служащим, привлечет внимание журналистов и общественности.
Таким образом, государственные и муниципальные служащие точно знают, что каждый из них постоянно не может быть в поле зрения контролеров от общества или от органа власти, в которых они проходят службу, однако задумка Бентама удалась: они знают, что наблюдение и контроль могут начаться в любое время.
Важно, что надзиратель в непрозрачном цилиндре у Бентама обязательно должен быть подконтролен внешнему контролеру, который находится за пределами обоих цилиндров и в любой момент может попасть в оба, включая непрозрачный. Поэтому общество, контролирующее цифровой след государственных и муниципальных служащих, не должно забывать и о своих следах, о своей «прозрачности» для власти. Впрочем, как отмечает А.Л. Гуринская, «потенциальная возможность отслеживать малейшие передвижения во времени и пространстве любого человека не означает того, что это происходит в реальности» Гуринская А.Л. Надзор как средство обеспечения безопасности: от пространства тюрьмы до киберпространства // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2014. № 2 (33). С. 93..
Профессиональная этика государственных и муниципальных служащих произрастает из публичной функции самой власти и остается актуальной и за пределами службы. Присутствие в социальных медиа, обусловленное развитием информационной открытости власти, расширяет сферу действия норм, ограничивающих публичные высказывания представителей власти.
Конституционный Суд РФ подтвердил, что ограничение государственных служащих в публичных высказываниях допустимо, -- они имеют право на свободу выражения своего мнения, но обязаны проявлять по отношению к государству (государственным органам и должностным лицам) лояльность и сдержанность Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и статьи 20.1 Закона Российской Федерации “О милиции” в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина» // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3991.. На необходимость лояльности к государственной службе прямо указывается и в ряде этических кодексов. Например, содержание принципа «лояльность» обозначено в Кодексе этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего Федеральной службы судебных приставов как требование «...осознанно руководствоваться установленными государством и его структурами нормами и предписаниями служебного поведения, проявлять уважение и корректность по отношению к государству, ко всем государственным и общественным институтам, постоянно содействовать укреплению их авторитета» Приказ ФССП РФ от 12.04.2011 № 124 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего Федеральной службы судебных приставов» // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2011. № 5..
Таким образом, можно наблюдать, как происходит наложение публичной функции на права и поведение государственного служащего вне рамок выполнения данной функции, что, в свою очередь, приводит если не к изменению собственно образа жизни, то к его отражению в социальных медиа. Новый паноптикум, неотделимый от синоптикума, обязывает государственных и муниципальных служащих предельно ответственно относиться к любым публикациям в социальных медиа, включая социальные сети, блоги и т.п., вне зависимости от того, сделаны ли они в личное или служебное время, на официальной странице государственного или муниципального органа власти либо в личном аккаунте.
Для того чтобы уменьшить социальное напряжение между «наблюдаемыми» и «наблюдающими», необходимо осуществлять просветительскую работу с населением, направленную на углубление понимания ценностно-нормативных оснований деятельности государственных и муниципальных служащих, а также включать в кодексы профессиональной этики государственных и муниципальных служащих положения, регламентирующие поведение в социальных медиа с учетом структуры современной модели паноптикума.