Информационная открытость государственной и муниципальной службы: модель паноптикума
Е.А. КовальКоваль Екатерина Александровна, доктор философских наук, профессор кафедры уголовно-процессуального права и криминалистики Средне-Волжского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)
М.В. ПальчиковаПальчикова Мария Валерьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Средне-Волжского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)
Аннотация
открытость государственный муниципальный служба
Статья посвящена исследованию перспектив и нормативных ограничений развития концепции информационной открытости государственной и муниципальной службы. Авторы акцентируют внимание на том, как публичная функция влияет на деятельность государственных и муниципальных служащих не только на службе, но и за ее пределами. Принцип открытости государственной и муниципальной службы в современном обществе обязывает ответственно подходить к любой информации, размещаемой публично в сети Интернет, даже если она не связана со службой. Технологии больших данных, аналитические способности нейросетей позволяют собирать сведения из различных источников и путем сопоставления деанонимизировать их. В результате любой государственный и муниципальный служащий, присутствующий в публичном пространстве, в любой момент может быть подвергнут процедурам общественного контроля.
В качестве объяснительной использована модель паноптикума, трансформирующаяся в условиях цифровизации современного общества. Паноптикум в сочетании с синоптикумом расширяет надзорные возможности власти, но одновременно делает ее представителей видимыми для массового «наблюдающего». Модель нового паноптикума обусловливает риски возникновения и воспроизводства социальной напряженности и недоверия друг к другу власти и населения. Это также связано с тем, что в качестве эксперта может выступить любой представитель общественности, не имея при этом экспертных знаний и навыков.
Во избежание прекращения развития информационной открытости власти в новом паноптикуме перспективным представляется просвещение населения в области нормативных (правовых и моральных) оснований деятельности государственных и муниципальных служащих, а также включение в кодексы административной этики норм, регламентирующих присутствие представителей власти в социальных медиа и определяющих меру ответственности лиц, нарушающих правила поведения в публичном пространстве. Ключевые слова: государственная и муниципальная служба; профессиональная этика; информационная открытость; паноптикум; синоптикум; большие данные; социальные медиа; цифровой след; коррупциогенные риски; ответственность; общественный контроль; парадокс моральной оценки.
Information Openness of the State and Municipal Service: Panopticon Model
Ekaterina A. Koval, Dr. Sci. (Philosophy), Professor of the Department of Criminal Procedure Law and Criminalistics, Sredne-Volzhskiy Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia)
Mariya V. Palchikova, Cand. Sci. (Law), Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines, Sredne-Volzhskiy Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia)
Abstract
The paper is devoted to the study of prospects and regulatory limitations of the development of the concept 'information openness of the state and municipal services'. The authors focus on how the public function affects the activities of state and municipal employees not only in but also out the service. The principle of openness of the state and municipal service in modern society obliges to take a responsible approach to any information posted publicly on the Internet, even if it is not related to the service. Big data technologies and the analytical capabilities of neural networks allow us to collect information from various sources and deanonymize them by comparing them. As a result, any state and municipal employee who is present in the public space can be subjected to public control procedures at any time.
The panopticon model is used as an explanatory model. It is transformed in the conditions of digitalization of modern society. Alongside the synopticum, the panopticon expands the supervisory capabilities of the government, but at the same time makes its representatives visible to the mass "observer". The model of a new panopticon determines the risks of the emergence and reproduction of social tension and distrust between the authorities and the population. This is also as any member of the public can act as an expert without having expert knowledge and skills.
In order to avoid the termination of the information openness development of the power in the new panopticon, it seems promising to educate the citizens in the area of regulatory (legal and moral) grounds for the state and municipal employees' activities. It is important to include rules governing the presence of the authorities in social media and determine the degree of responsibility of those violating the rules of behavior in public space into the administrative ethics codes.
Keywords: state and municipal service; professional ethics; information openness; panopticon; synopticum; big data; social media; digital footprint; corruption risks; responsibility; public control; paradox of moral assessment.
Принцип открытости государственной и муниципальной службы предполагает ее доступность для населения, оперативное и объективное информирование граждан о деятельности государственной и муниципальной службы, о вакансиях, о правовых основах деятельности служащих. Как и любой правовой принцип, принцип открытости получает свое развитие и конкретизацию в иных нормах права.
Информационная открытость включает в себя, помимо прочего, целый спектр социально-правовых отношений по регулированию представления органов государственной власти и органов местного самоуправления в социальных сетях.
Для обеспечения эффективного общественного и внутриведомственного контроля государственной и муниципальной службы законодатель требует представления личной информации от государственных и муниципальных служащих в пределах, установленных законом. Так, указанные субъекты представляют сведения о доходах, расходах, об обязательствах имущественного характера (как своих, так и супруга (супруги), несовершеннолетних детей). С 2016 г. от государственных и муниципальных служащих, а также от лиц, являющихся соискателями соответствующих должностей, требуется представление информации о своем «цифровом следе»: адреса сайтов в Интернете, на которых ими размещалась общедоступная информация, и данные, позволяющие их идентифицировать (ст. 20.2 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1, ст. 15.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.). Порядок представления информации регламентирован письмами Минтруда Письмо Минтруда России от 14.02.2017 № 18-3/10/П-866 «О Методических рекомендациях по заполнению формы представления сведений об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, на которых государственным гражданским служащим или муниципальным служащим, гражданином Российской Федерации, претендующим на замещение должности государственной гражданской службы Российской Федерации или муниципальной службы, размещались общедоступная информация, а также данные, позволяющие его идентифицировать»; письмо Минтруда России от 05.09.2016 № 18-1/В-545.. Представление указанных сведений является обязательным -- гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на ней в случае невыполнения данного требования.
Предпосылкой нормотворчества в анализируемой сфере является не только реализация концепции информационной открытости власти, но и борьба с коррупцией. Изначально внесение соответствующих изменений обосновывалось тем, что анализ представляемых сведений позволит оперативно выявлять по информации аккаунта -- фотографиям, списку друзей, группам и подпискам -- возможные коррупциогенные риски. Анализу должны были подвергнуться не только публикации информационных сообщений, но и отношения, дружеские связи, образ жизни чиновников: «По выложенным фото в соцсетях можно увидеть, что человек бывает на фуршетах с представителями дорожных фирм, а сейчас претендует на должность, связанную с распределением бюджетных денег или контрактов. Это называется конфликт интересов или коррупция» «Соцсети для госслужащих -- это фоточки с Мальдив, порно посмотреть и с журналистами поболтать» // URL: https://uralpolit.ru/article/urfo/23-01-2017/100557 (дата обращения: 14.11.2019).. В дальнейшем акценты в обосновании необходимости сбора информации о присутствии государственных и муниципальных служащих в сети Интернет были смещены на реализацию принципа информационной открытости органов власти.
С одной стороны, данный принцип должен способствовать формированию положительного имиджа органов государственной власти и местного самоуправления, а также лиц, проходящих службу в этих органах. Но, с другой стороны, реализация принципа информационной открытости в России существенно отличается от его реализации за рубежом, в частности в европейских государствах и США. Это обусловлено тем, что российский менталитет способствует тому, что общество легко экстраполирует поведение одного или группы служащих (особенно это касается руководителей) на весь орган власти. Кроме того, сами государственные и муниципальные служащие, в отличие от своих коллег из европейских и американских демократий, не имеют навыков отчитываться публично не только о своей профессионально-служебной деятельности, но и о личной жизни: семье, быте, увлечениях, хобби и т.п.
Однако это не означает, что присутствие государственных и муниципальных служащих в социальных медиа нежелательно. Напротив, корпоративная закрытость государственной и муниципальной службы в предельно открытом информационном обществе, в мире больших данных может повлечь за собой снижение доверия к власти, что, как правило, сопровождается политическими спекуляциями.
При этом понимание того, что наблюдение за тем, что публикуется чиновником в Сети, ведется постоянно, это обеспечивает большую честность и осторожность в публикации данных. Так, например, если бы подросток знал, что родители имеют доступ ко всем его приватным сообщениям в социальных сетях, он был бы гораздо осторожнее в выборе того контента, который он там размещает.
К наибольшему объему цифрового следа государственных и муниципальных служащих имеют доступ немногие -- специально уполномоченные представителем нанимателя лица, которые анализируют ежегодно представляемую информацию. Такое требование, реализуемое в условиях цифрового общества, позволяет провести аналогию модели цифровой открытости государственной и муниципальной службы с моделью паноптикума.
Английский юрист и либеральный философ И. Бентам в 1787 г. опубликовал труд под названием «Паноптикон, или Инспекционное учреждение: описание идеи нового принципа строительства, применимого к предназначенным для содержания под надзором любых категорий граждан учреждениям любого типа. А именно: пенитенциарных учреждений, тюрем, промышленных предприятий, работных домов, домов призрения, лазаретов, фабрик, больниц, домов сумасшедших, а также школ с планом управления, созданным для этого принципа» Bentham J. The Panopticon Writings / Ed. M. Bozovic. London, 1995. Pp. 29--95.. Он фактически разработал модель контроля лиц, чье поведение находится или должно находиться под пристальным вниманием общества или отдельных государственных органов и учреждений. Модель паноптикума, разработанная Бентамом, вполне подходила как для пенитенциарных учреждений, психиатрических лечебниц, так и для школ или больниц.
Паноптикум -- это здание, устроенное таким образом, что внешняя его часть представляет собой полупрозрачный цилиндр, а во внутреннем дворе размещается непрозрачная башня. В непрозрачной башне размещаются контролирующие (например, надзиратели), в прозрачной -- контролируемые (например, заключенные). Количество контролирующих может быть предельно мало, поскольку контролируемые не видят контролирующих и никогда достоверно не знают, находятся ли они в данный конкретный момент под наблюдением или нет Bentham J. Op. cit.. М. Фуко полагает, что модель паноптикума из пенитенциарной системы довольно быстро выросла до масштабов целого общества. Ее основная цель -- «устроить таким образом, чтобы надзор был постоянным в своих результатах, даже если он осуществляется с перерывами, чтобы совершенство власти делало необязательным ее действительное отправление...» Фуко М. Надзирать и наказывать. Рождение тюрьмы // URL: https://www.gumer.info/bibliotek_Buks/History/Fuko_Tyrm/07.php (дата обращения: 21.11.2019).. Однако у Бентама власть невидима и даже в некоторой степени деперсонализирована.
Т. Матиесен предлагает принципиально иную модель -- синоптикум, основанную на организации наблюдения многих за немногими посредством средств массовой информации Mathiesen T. The viewer society: Michel Foucault's «Panopticon» revisited // Theoretical Criminology. 1997. № 1/2. Pp. 215--234.. Однако необходимо отметить, что синоптикум позволяет быть многим скорее зрителями, чем надзирателями. Модель паноптикума дает большие возможности, чем просто наблюдение.
Матиесен полагает, что основным инструментом создания синоптикума являются современные массмедиа Mathiesen T. Op. cit. P. 219.. Они позволяют многим следить за особенными немногими, за так называемыми VIP-персонами, включая чиновников высокого ранга. При этом возможности немногих по наблюдению за многими никуда не исчезают. Таким образом, мы оказываемся внутри наблюдающего общества (viewer society) Mathiesen T. Op. cit. P. 219. Mathiesen T. Op. cit. P. 223, 230..
Однако, на наш взгляд, современная модель взаимного наблюдения друг за другом населения и государственных и муниципальных служащих намного сложнее. Государственные и муниципальные служащие, с одной стороны, находятся в синоптикуме, где наблюдателем выступает общество. С другой стороны, анализируемые субъекты помещены в паноптикум, поскольку за ними наблюдают специально уполномоченные лица (служба собственной безопасности, служащие, которые уполномочены представителем нанимателя анализировать данные о присутствии чиновников в сети Интернет).
Впрочем, Матиесен отмечает, что и паноптикум, и синоптикум имеют древние корни и традиционно активно взаимодействуют и даже сливаются друг с другом (хотя паноптикум ориентирован на внешний контроль, а синоптикум -- на контроль сознания и поведения)11. В современной научной и художественной литературе предлагаются различные варианты такого слияния. Так, например, в антиутопии американского писателя Д. Эггерса «Сфера» (Circle) представлен образ компании, которая стремится к максимальной цифровой открытости. Осуществляется максимально полный сбор данных сотрудников, который доступен всем. Люди работают в стеклянных помещениях, что позволяет не только быть видимыми всеми, но и видеть всех. Физическая и цифровая прозрачность, как отмечает Дж. Гук, делает слияние паноптикума и синоптикума более полным Gouck J. The Viewer Society : «New Panopticism», Surveillance, and The Body in Dave Eggers «The Circle» // URL: https://www.academia.edu/26281743/The_Viewer_Society_New_Panopticism_Surveillance_and_The_Body_in_Dave_Eggers_The_Circle_ (дата обращения: 04.12.2019)..
Мы поддерживаем высказанную точку зрения и сами склоняемся к тому, что новое понимание прочтения модели паноптикума приводит к тому, что наблюдающие и наблюдаемые не разделены, а объединены и влияют друг на друга. Причем в культуре слияния паноптикума и синоптикума каждый может выступать экспертом и каждый может давать оценку с точки зрения собственных ценностно-нормативных установок. Данное обстоятельство имеет как плюсы, так и минусы.
Положительным в новом паноптикуме является то, что существующие в нем люди могут осваивать новые ценности, получать знания о ценностях и нормах с точки зрения взаимодействия с аудиториями, которые дифференцируются по различным признакам: возраст (молодежная, возрастная, зрелая и т.п.), политические взгляды (правые, левые, центристские, пропрезидентские, проправительственные, умеренно либо жестко оппозиционные и пр.), отношение к религии (атеисты, верующие, воцерковленные или уммизированные и т.п.) и др.