Следует учитывать разъяснения, данные Постановлением Пленума ВС РФ от 02.07.2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ», согласно которым при выселении граждан из жилых помещений по основаниям, перечисленным в ст. 86-88 ЖК РФ, новое благоустроенное жилое помещение, предоставляемое по договору социального найма, должно быть равнозначно по общей площади ранее занимаемому, предоставляется гражданам не в связи с улучшением жилищных условий, а потому иные обстоятельства, учитываемые при предоставлении жилых помещений гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, во внимание не принимаются.
Таким образом, действительно очевидна отягощенность договора о развитии застроенной территории публичным элементом, которая заключается в необходимости реализации органом местного самоуправления своих властных полномочий не только до заключения договора о развитии застроенной территории (принятие решения о развитии застроенной территории, проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории), но и в ходе его исполнения (утверждение проекта планировки застроенной территории, включая проект ее межевания, с проведением публичных слушаний; принятие решения об изъятии жилых помещений и земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, подлежащие сносу).
Однако реализация указанных административных функций органом местного самоуправления - не самоцель, а лишь этапы достижения единой цели, которая заключается непосредственно в развитии застроенной территории.
Исходя из того, что цель гражданско-правового договора заключается в возникновении, изменении и прекращении правоотношения, необходимо определить понятие «развитие застроенной территории». Закрепленная на уровне федерального законодательства дефиниция развития застроенной территории отсутствует.
В научной литературе отмечается важность разработки универсального понятия развития застроенных территорий с точки зрения земельного, градостроительного, гражданского и жилищного законодательства
[16, с. 78].
В частности, В. В. Глазов определяет развитие застроенных территорий как комплекс организационных, правовых, строительных и связанных с ними мероприятий, проводимых в границах одного элемента планировочной структуры населенного пункта (квартала, микрорайона и т.д.), направленных на повышение экономической и социальной эффективности, а также безопасности использования территории, отведенной под жилищное строительство [7].
И. В. Ткачёва утверждает, что анализ ГрК РФ показывает, что под этим термином подразумевается строительство или реконструкция в пределах элемента планировочной структуры (квартала или микрорайона) одного или нескольких объектов капитального строительства [20, с. 60].
Г. В. Лукьяненко устанавливает, что развитие застроенных территорий - это комплекс мероприятий, направленных на снос и реконструкцию ветхих жилых домов, расселение жителей, проживающих в ветхом жилищном фонде, за счет использования средств частных инвесторов, средств городского и областного бюджета с целью обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений [10, с. 53].
Наконец, Г. В. Манасян под развитием застроенной территории понимает работы по сносу или реконструкции аварийного жилья, иных зданий, строений и сооружений, а также по строительству многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур в границах элемента (смежных элементов) планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его (их) части (частей), осуществляемые в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории на основании договора и в соответствии с принятым органом местного самоуправления решением о развитии такой территории [11, с. 63].
Представляется, что результатом развития застроенной территории действительно выступают общественно значимые результаты, в том числе и связанные с реализацией властных функций органа местного самоуправления, такие как:
- повышение уровня обеспеченности населения жильем и комфортности условий проживания;
- соблюдение градостроительных, экологических и санитарных правил и норм жилой застройки;
- повышение градостроительных показателей и архитектурной выразительности застройки;
- создание инженерной и социальной инфраструктур, отвечающих современным требованиям и потребностям развития территории;
- снижение уровня расходов на содержание многоквартирных домов и развитие систем инженерной инфраструктуры.
Однако, как уже отмечалось, процесс развития застроенной территории состоит из целого ряда мероприятий, и указанные результаты - это результаты, которые достигаются выполнением всего их комплекса.
Но основное, без чего невозможно достижение в том числе и таких социально значимых целей как улучшение социальных и экономических параметров жилищного фонда, повышение качества жизни населения, развитие систем социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, - это выполнение работ по:
- строительству на территории, подлежащей развитию, жилых помещений, в основном, в составе многоквартирных домов, и строительству объектов коммунально-бытового и социального назначения;
- сносу и реконструкции ветхого и аварийного жилищного фонда, реконструкции систем инженерной, коммунально-бытовой инфраструктур.
Именно выполнение этих работ и заложено в пп. 6 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ в качестве обязанности застройщика - осуществление строительства на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории. Достижение социально-значимых результатов невозможно и без передачи в государственную или муниципальную собственность построенных благоустроенных жилых помещений и объектов коммунально-бытовой и социальной инфраструктуры.
Только после выполнения работ по строительству соответствующих объектов и их передачи в государственную или муниципальную собственность возможна реализация целого ряда функций органа местного самоуправления, в том числе и по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма.
Следовательно, отношения, возникающие между органом местного самоуправления и застройщиком по договору о развитии застроенной территории (исключительно как одному из этапов всего процесса развития застроенной территории), связаны исключительно с выполнением вышеназванных строительных работ и поступлением их результатов в государственную или муниципальную собственность. А такие отношения являются отношениями, регулируемыми гражданским законодательством в соответствии со ст. 2 ГК РФ и не связанными с исполнением органом местного самоуправления своих властных полномочий.
Таким образом, договор о развитии застроенной территории, исходя из своей цели, является гражданскоправовым договором, а функции органа местного самоуправления, связанные с утверждением проекта планировки застроенной территории, принятием решения об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, следует квалифицировать не более как административные предпосылки исполнения застройщиком своих обязанностей по договору.
В качестве административных предпосылок договора о развитии застроенной территории выступают также принятие решения о развитии застроенной территории, проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории и предоставление застройщику земельных участков для строительства.
Список литературы
1. Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. 640 с.
2. Грицкова Ю. В. Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий: дисс. … канд. юр. наук. М., 2009. 178 с.
3. Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. 92 с.
4. Иванов В. В. Общая теория договора. М.: Юристъ, 2006. 238 с.
5. Кабатов В. А. Правовые проблемы планирования и экономического стимулирования капитального строительства в СССР: автореф. дисс. … д. юр. наук. М., 1970. 32 с.
6. Колокольцев А. Н. Административный договор как правовая форма управления [Электронный ресурс] // Административное и муниципальное право. 2008. № 5. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (постатейный) [Электронный ресурс]. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2007. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды [Электронный ресурс] // Журнал российского права. 1998. № 7. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Лукьяненко Г. В. Административно-правовая природа договора о развитии застроенной территории // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 2. С. 108-113.
10. Лукьяненко Г. В. Понятие развития застроенных территорий // Аграрное и земельное право. 2009. № 9. С. 51-53.
11. Манасян Г. В. Проблемы договора о развитии застроенной территории. Краснодар: Кубанский издательский дом, 2010. 152 с.
12. Мелехова А. Ю. Виды административных договоров // Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 70-73.
13. Мелехова А. Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 53-56.
14. Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3. С. 40-45.
15. Осинцев Д. В. О некоторых проблемах определения предмета отрасли (на примере административного права) // Российский юридический журнал. 2011. № 1. С. 71-87.
16. Поднавозова Ю. В. Правовое значение договора о развитии застроенной территории: дефиниции, коллизии, перспективы применения // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 2. С. 77-81.
17. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. 926 с.
18. Савостин А. А. Административные договоры и их реализация в сфере публичного управления [Электронный ресурс] // Административное и муниципальное право. 2008. № 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Синдеева И. Ю. Соотношение частного и публичного в административном договоре [Электронный ресурс] // Административное и муниципальное право. 2009. № 5. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
20. Ткачёва И. В. Комплексное освоение или развитие застроенной территории? // Аграрное и земельное право. 2008. № 12. С. 55-60.
21. Файзрахманова Я. И. Проблемы, возникающие в процессе развития застроенных территорий // В мире научных открытий. 2011. № 32 (15). С. 298-306.
22. Ходаковский К. В. Цель административного договора // Административное право и процесс. 2010. № 4. С. 51-53.
23. Шарапов В. Развитие застроенных территорий [Электронный ресурс] // Право и экономика. 2008. № 2. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
24. Шелестов В. С. Повышение качества продукции промышленных предприятий // Советское государство и право. 1972. № 5. С. 75-83.
25. Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М., 1979. 136 с.
26. Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. № 10. С. 132-136.
Аннотация
УДК 347.454.32 Юридические науки
Гражданско-правовая природа договора о развитии застроенной территории. Елена Борисовна Козлова, к.ю.н., доцент Кафедра предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации kozlova@urexpert.ru
В статье рассматривается вопрос правовой природы договора о развитии застроенной территории. Проводится анализ существенных условий данного договора и обосновывается его гражданско-правовая природа. Раскрываются административные предпосылки договора о развитии застроенной территории. Доказывается, что отягощенность процесса реализации указанного договора не позволяет определять его в качестве административного договора.
Ключевые слова и фразы: развитие застроенной территории; договор о развитии застроенной территории; административные предпосылки договора о развитии застроенной территории; существенные условия договора о развитии застроенной территории; гражданско-правовая природа договора о развитии застроенной территории.