92
Российская правовая академия Министерства юстиции РФ
Кафедра предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса
Гражданско-правовая природа договора о развитии застроенной территории
Елена Борисовна Козлова, к.ю.н., доцент
Необходимость рассмотрения вопроса правовой природы договора о развитии застроенной территории обусловлена сложностью процесса развития застроенной территории, в отношении которого исследователи не приходят к единому мнению даже относительно его этапов. В частности, В. Шарапов выделяет этапы как: решение о развитии застроенной территории, аукцион, договор о развитии застроеннойтерритории [23, с. 20-22]. Я. И. Файзрахманова определяет этапы развития застроенной территории следующим образом:
- принятие органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории;
- решение о проведении открытого аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории;
- подготовка необходимой документации для проведения аукциона;
- определение победителя среди участников и заключение между исполнительным органом местного самоуправления и инвестором договора о развитии застроенной территории [21, с. 300-301].
Основу правового регулирования процесса развития застроенной территории составляют нормы ст. 46.1-46.3 ГрК РФ.
Совокупное толкование положений ст. 46.1-46.3 ГрК РФ и ст. 30 ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что развитие застроенных территорий осуществляется по установленной законодателем процедуре, и общая схема действий выглядит следующим образом:
1. Заинтересованное лицо (орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо) подает в администрацию муниципального образования заявление с предложением о развитии конкретной застроенной территории (ст. 46.1 ГрК РФ).
2. В случае экономической целесообразности, первоочередной необходимости, градостроительной и правовой возможности развития такой застроенной территории формируются границы территории для определения расчетных показателей обеспеченности объектами соцкультбыта и инженерной инфраструктуры и границы территории, подлежащей развитию.
3. При необходимости утверждается муниципальная адресная программа, на основании которой планируется снос или реконструкция жилищного фонда, расположенного на застроенной территории, подлежащей развитию, или в установленном порядке вносятся в адресную программу соответствующие изменения и дополнения (ст. 46.1 ГрК РФ). В программе указываются не только аварийные и ветхие жилые дома, но и объекты капитального строительства, предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту для территории развития.
4. При отсутствии градостроительного регламента или местных нормативов градостроительного проектирования утверждаются расчетные показатели обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры (ст. 46.1 ГрК РФ).
5. При условии выполнения вышеуказанных мероприятий принимается решение о развитии застроенной территории (ст. 46.1 ГрК РФ).
6. Осуществляются организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории (ст. 46.3 ГрК РФ).
7. Заключение и реализация договора о развитии застроенной территории с победителем открытого аукциона или иным лицом на право заключить такой договор (ст. 46.2) ГрК РФ.
Таким образом, очевидно, что весь процесс развития застроенной территории включает в себя значительное количество элементов публично-правовой природы. застроенный правовой договор самоуправление
Развитие застроенных территорий в соответствии с п. 7 ст. 46.1 ГрК РФ осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории, по которому согласно ст. 46.2 ГрК РФ одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и(или) средств других лиц выполнить обязательства по:
- подготовке проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);
- созданию либо приобретению, а также по передаче в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;
- уплате выкупной цены за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома;
- осуществлению строительства на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории.
Другая сторона по договору (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения обязательств по:
- утверждению проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунальнобытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);
- принятию в установленном порядке решения об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома;
- предоставлению другой стороне по договору без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности, или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления), и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам.
Видно, что в отношениях, связанных с развитием застроенных территорий, в общем, и в соответствующих договорных отношениях, в частности, орган местного самоуправления, с одной стороны, выступает как субъект, наделенный властными полномочиями и их в необходимой степени реализующий, а с другой стороны, как субъект, на началах равенства участников отношений, вступающий в договор.
Непосредственная связь традиционного гражданско-правового содержания и договорной формы с административными актами и участием властных структур положили начало существованию теории административного договора [2, с. 43].
Административный договор в Российской Федерации стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний [17, с. 486-487]. Но и в настоящее время можно утверждать, что административно-правовой договор - это новое и еще недостаточно осмысленное явление, поскольку сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников.
В. В. Иванов определяет административные договоры как неравноправные, к которым относит:
- любой принудительный договор;
- любой договор присоединения;
- любой свободный и свободносогласованный договор, условия которого предполагают диспаритет прав и обязанностей субъектов фиксировать зависимость или подчинение одного субъекта другому [4, с. 114].
Действительно, следует согласиться, что в самой практической реализации идеи участия органов власти в договорных конструкциях с участием частных субъектов возникает проблема соотношения понятий «полномочия органа власти» - «полномочия собственника», «полномочие управлять» - «право распоряжаться» [2, с. 44]. Обязательства имущественного характера сочетаются с обязательством по совершению координационных и субординационных действий [5, с. 25], вследствие чего регламентация правоотношений осложняется элементами правового регулирования: властные начала трансформируются в методы юридического равенства, а административные формы управления хозяйством заменяются экономическими [24, с. 77].
Более жестко высказывался В. И. Новоселов, утверждавший, что «если административный договор заключается между сторонами, одна из которых располагает властными полномочиями, а другая нет, то в таком договоре нет и не может быть равенства сторон» [14, с. 43].
Ц. А. Ямпольская, одна из первых отечественных исследователей, рассматривавших сущность административного договора, в свою очередь утверждала, что договорная конструкция административных отношений, даже при условии неравенства сторон, является более демократичной, чем конструкция правоотношений, возникающих на базе односторонних властных действий [26, с. 134].
Само определение административного договора уже долгое время является дискуссионным вопросом, хотя бесспорно, что в трудах современных ученых достаточно аргументов, позволяющих признать административный договор самостоятельной административно-правовой формой [12, с. 70]. Так, В. А. Юсупов утверждал, что административный договор - это определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями, и это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований [23, с. 73].
А. В. Демин определяет административный договор как управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных интересах, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права [3, с. 58].
А. А. Савостин устанавливает, что административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение (взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно единой цели) между двумя или более формально равноправными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих, организационных либо иных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом исполнительной власти либо его законным представителем [18].
А. Н. Колокольцев, в свою очередь, утверждает, что под административными договорами понимают управленческие соглашения между субъектами административного права, одной стороной в которых выступает орган власти, по поводу и в целях реализации публичных полномочий, с элементами регулирования, выходящими за пределы частного права [6].
Наконец, необходимо отметить, что Д. Н. Бахрах определяет административный договор какоснованный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административного права, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников [1, с. 164].
Административный договор - основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем. Такое определение дают А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов [8, с. 86].
Вопрос о признаках административного договора также дискуссионен в теории административного права. А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов выделяют следующие:
- участие в административном договоре органа государственного управления;
- содержание административного договора имеет организационно-управленческий характер;