- правовой базой административного договора являются нормы административного права;
- наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров [Там же].
Б. В. Россинский к признакам административного договора относит, в частности:
- содержание специальных обязательств (условий), выходящих за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений;
- контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов, а также экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения [17, с. 490-493].
Особо следует отметить утверждение Б. В. Россинского о том, что на проблемы административного договора следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административноправовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса.
Административный договор - это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако не в меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует рассматривать именно его процессуальные начала [Там же, с. 486-487].
Вопрос цели административного договора решается в научной литературе более-менее единообразно, она определяется исследователями как:
- реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов [19];
- достижение общего блага, общественно значимых результатов, осуществление управленческих действий в интересах общества и государства (регулирование управленческих отношений, реализация либо организация осуществления функций публичного управления и в конечном счете удовлетворение публичного либо государственного интереса) [13];
- достижение положительного социально значимого результата (исключительно публичная направленность, так как происходит реализация публичной власти государства) [22];
- регулирование управленческих отношений - посредством заключения административного договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления [9, с. 111].
Применительно к развитию застроенных территорий уже отмечается, что использование договорной формы для регламентации в сфере управления развитием застроенной территории является закономерной формой демократизации административных отношений, так как именно использование договора о развитии застроенной территории позволяет максимально учесть интересы взаимодействующих сторон, заменив директивное управление градостроительной деятельностью на стимулирующее [Там же, с. 109].
По вопросу возможного отнесения договора о развитии застроенной территории к числу административных договоров высказываются различные точки зрения. Так, Ю. В. Поднавозова отмечает отягощенность данного договора, что проявляется в том, что: одной стороной договора всегда является публично-правовое образование; в договор в качестве встречных обязанностей публично-правового образования включены его властные полномочия; договор как на этапе заключения самого договора, так и на этапе его непосредственной реализации обеспечен механизмами, исключающими принцип свободы договора (то есть, обусловлен административным режимом, который выражается не в изначальном неравноправном положении сторон, а в административном поведении органов власти внутри договорных отношений) [16, с. 78]. Исследователь присоединяется к тому мнению, что договор о развитии застроенной территории можно охарактеризовать как публично-правовой, реализуемый в рамках управленческого процесса (административно-договорного), но в силу отраслевой принадлежности и объекта (предмета) правового регулирования его нельзя рассматривать в качестве «административного договора» [Там же, с. 79].
Г. В. Лукьяненко соглашается с Ю. В. Поднавозовой в части отягощенности договора о развитии застроенной территории публичным элементом, но приходит к выводу о том, что вышеназванные особенности данного договора позволяют определить его административную природу [9, с. 110].
К выводу об исключительно гражданско-правовой природе договора о развитии застроенной территории приходит в своем исследовании Г. В. Манасян [11, с. 19].
Изучение сущности административного договора не входит в предмет настоящего исследования, равно как в рамках данного исследования не рассматриваются и вопросы общей теории договора, в частности, такие как «актовая теория» («теория правового акта»), «консенсусная теория» (теория соглашения) договора, «теория обещания».
Но в целях дальнейшего исследования следует присоединиться к выводам Ц. А. Ямпольской о том, что специфика содержания договора и его предмета являются определяющими критериями, неравенство сторон не должно служить препятствием для использования договорной формы отношений [26, с. 134], и А. Н. Колокольцева, что, несмотря на наличие признаков гражданско-правовых сделок, административные договоры имеют своей целью и предметом регулирования реализацию функций исполнительной власти [6]. Необходимо также учитывать, что отрасль административного права основана на конструкции управленческого решения, а отрасль гражданского права - на конструкции договора [15].
Рассматривая вопрос природы договора о развитии застроенной территории, следует определить входящие в него элементы административно-правового и гражданско-правового регулирования, установить, какова цель данного договора - достижение общественно значимых результатов и реализация властных функций органа местного самоуправления или возникновение гражданско-правовых правоотношений.
Анализ необходимо проводить исходя из законодательно закрепленных прав и обязанностей сторон договора - органа местного самоуправления и лица, выигравшего аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории (далее - застройщик).
Ст. 46.2 ГрК РФ закрепляет в пп. 3 п. 3 обязательство застройщика по подготовке проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания такой территории в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры), а пп. 7 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ, в свою очередь, устанавливает корреспондирующую обязанность органа местного самоуправления утвердить соответствующий проект.
Проект планировки застроенной территории, проект ее межевания и градостроительные планы земельных участков в соответствии с п. 5 ст. 41 ГрК РФ входят в состав документации по планировке территории, утверждение которой согласно ст. 8 ГрК РФ входит в полномочия органа местного самоуправления в области градостроительной деятельности, соблюдение процедур принятия которой контролируется Министерством регионального развития РФ в соответствии со ст. 8.1 ГрК РФ.
Кроме того, ст. 28 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет, что проект планировки территории и проект межевания территории должны выноситься на публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В пп. 5 ст. 46.2 ГрК РФ установлена обязанность застройщика по уплате выкупной цены за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на территории, в отношении которой принято решение о развитии, а в пп. 8 этой же статьи закреплена корреспондирующая обязанность органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа соответствующих жилых помещений и земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома.
В соответствии со ст. 32 ЖК РФ признание в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции», является основанием для изъятия для государственных или муниципальных нужд всех жилых помещений такого дома и земельного участка, на котором такой дом расположен (в случае если собственники жилых помещений не осуществили снос или реконструкцию дома самостоятельно). Решения об изъятии для государственных или муниципальных нужд жилого помещения на основании ст. 32 ЖК РФ принимаются органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии соответствующего земельного участка в порядке ст. 279-283 ГК РФ и ст. 9-11, 49, 55, 61, 63 ЗК РФ.
Постановление Пленума ВС РФ от 02.07.2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ» разъясняет в п. 20, что правовое основание пользования собственником жилого помещения земельным участком (собственность, аренда, пожизненное наследуемое владение, право постоянного (бессрочного) пользования) значения не имеет.
Таким образом, выкуп земельного участка под многоквартирным домом и жилых помещений в таком доме при их изъятии для государственных или муниципальных нужд осуществляется Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием - в зависимости от того, для чьих нужд производится изъятие, но возложение на застройщика обязанности по уплате выкупной цены собственникам жилых помещений невозможно в рамках административного права, так как это означало бы передачу юридическому лицу, предпринимателю административных функций. Нормы жилищного законодательства, которые позволяли бы подобного рода перераспределение полномочий, также отсутствуют.
Однако ст. 7 ЖК РФ закрепляет, что в случаях, если жилищные отношения не урегулированыжилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).
В свою очередь, ст. 313 ГК РФ предусматривает, что исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. В этом случае кредитор обязан принять исполнение, предложенное за должника третьим лицом.
Следовательно, следует согласиться с Г. В. Манасяном, что нормы пп. 5 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ корреспондируют нормам ст. 313 ГК РФ, в соответствии с которой исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если иное не предусмотрено законом, или из существа обязательства не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. Регулирование деятельности застройщика в данном случае осуществляется посредством норм гражданского законодательства [11, с. 18-19].
В пп. 4 ст. 46.2 ГрК РФ установлена обязанность застройщика создать, или приобрести, и передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на соответствующей территории.
Ст. 86 ЖК РФ устанавливает, что если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение о сносе такого дома, предоставляются другие благоустроенные жилые помещения по договорам социального найма.
Кроме того, согласно ст. 60 ЖК РФ договор социального найма - это договор, по которому одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) - жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных жилищным законодательством.
Таким образом, в силу ст. 86 ЖК РФ, особенностей предмета и субъектного состава договора социального найма, закрепленных ст. 60 ЖК РФ, передать жилые помещения гражданам по договору социального найма могут исключительно государственные или муниципальные органы, принявшие решение о сносе многоквартирного дома. Данная обязанность не может быть передана третьему лицу.
Следовательно, по договору о развитии застроенной территории застройщик обязан передать благоустроенные жилые помещения органу местного самоуправления в муниципальную собственность в количестве, достаточном для предоставления выселяемым гражданам по договорам социального найма. Это означает лишь то, что в пп. 4 ст. 46.2 ГрК РФ закреплено лишь целевое назначение части жилых помещений, передаваемых застройщиком органу местного самоуправления при реализации договора о развитии застроенной территории.