Членами департаментов, как правило, становились представители «правого крыла» правительства, такие как А.С. Стишинский, князь А.А. Ширинский-Шихматов, С.В. Рухлов и другие убежденные противники нового строя.
Второй департамент (бывший Департамент государственной экономии) специализировался на вопросах, связанных с финансами и экономикой. Он рассматривал годовые отчеты Министерства финансов, Государственного банка, Государственного дворянского земельного банка, Крестьянского поземельного банка, государственных сберегательных касс, дела, связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель и др.
Слабостью нового высшего законодательного органа было непропорциональное представительство в нем дворянства, а также отсутствие представителей от большинства народов империи и всех конфессий, кроме господствующей. Это значительно ослабляло связь с обществом.
Достоинством реформированного Совета считался региональный характер представительства в нем большей части членов по выборам, что позволяло в его работе опираться на знание региональных особенностей и учитывать местные интересы. В Государственный совет должны были поступать все одобренные Государственной думой законопроекты.
По новому «Учреждению Государственного совета», он обладал правом самостоятельной законодательной инициативы.
В реформированном Государственном совете сложились группы по политическим взглядам. Самая большая-группа центра (60% Совета). Значительно менее многочисленной была Правая группа (28 членов по назначению и 15 выборных членов). На наиболее левых позициях стояла Академическая группа, состоявшая из членов Совета по выборам (9-12 человек).
Время ежегодных сессий верхней палаты определялось императорскими указами в соответствии с сессиями Государственной думы.
В течение первой сессии Государственный совет рассмотрел лишь два законопроекта. Первый был об отмене смертной казни, который не получил одобрения Государственного совета, из-за возникших противоречий между центристами и правыми. Второй законопроект-о сверхсметном ассигновании 15 млн. рублей на помощь голодающим - был одобрен, утвержден императором и получил силу закона.
Во второй сессии также не было активной законодательной работы. Из Государственной думы 2-го созыва в Совет поступили, были им одобрены, а затем утверждены императором, законопроекты об очередном контингенте новобранцев в армию и об отпуске новых средств на помощь голодающим.
«Всего за 1907-1912 годы Государственный совет одобрил 2197 принятых Думой законопроектов, получивших затем утверждение императора, окончательно отклонил 32 думских законопроекта, а 26 возвратил в Думу на доработку. 3 законопроекта остались неутвержденными, а 37 не были рассмотрены Государственным советом» Иванова, О.В. Государственный совет как законодательный орган / О. В. Иванова // История государства и права.- 2008. -№ 5.-С. 10..
Таким образом, Государственный совет успешно выполнял данную ему роль в ограничении прохождения слишком либеральных законов, но в то же время он оказывался тормозом для реформаторской деятельности правительства и Государственной думы.
В 1908-1910 годах Государственный совет дважды становился центром правительственного кризиса. Причиной первого кризиса стал отклоненный проект Государственной думы «Об установлении штата морского генерального штаба и об отпуске средств на его содержание».
Второй кризис разразился в связи с обсуждением законопроекта «О введении земских учреждений в шести западных губерниях».
Упразднению Государственного совета произошло в результате Февральской революции 1917 года.
Совет министров Российской империи, после его преобразования осенью 1905 г., нес на себе главное бремя повседневного руководства работой государственного аппарата, непосредственно содействуя монарху в выполнении обязанностей главы государства.
«Будучи собранием сановников, занимавших ключевые посты в бюрократической иерархии, он вместе с тем обладал, в сравнении с прочими органами аналогичного статуса, самой обширной компетенцией, включавшей в себя широкий круг вопросов из сферы управления, частично вершившихся им своей властью, частично с санкции царя. Многообразие дел, которыми занимался кабинет, позволяло ему влиять (пусть и в разной мере) на ситуацию, складывавшуюся практически во всех областях государственной жизни» Флоринский, М. Ф. К истории Совета Министров Российской империи в 1906 - 1914 гг. /М. Ф. Флоринский // Труды Исторического факультета Санкт - Петербургского ун - та. - 2013. - № 15. - С. 192. .
В принципе, государственно-правовая конструкция думской монархии, юридически оформленная, как известно, Основными законами 1906 г., естественно, обеспечивала доминирующее положение в системе властных институтов императору. Однако официальная трактовка Основных законов предусматривала обязательное участие Совета министров в подготовке всех сколько-нибудь значимых актов, исходивших от верховной власти (по крайней мере, в виде общего правила).
Ст. 121 Основных законов возлагала ответственность перед царем «за общий ход государственного управления» на председателя Совета министров, министров и главноуправляющих «отдельными частями», то есть на определенных должностных лиц, а не на Совет министров как коллегию. Однако в официальных документах, отражавших соответствующие суждения членов правительства и получивших одобрение и кабинета в целом и самого царя, ст. 121 интерпретировалась в том смысле, что ответственным перед императором за «ход государственного управления» объявлялся именно Совет министров.
Круг подведомственных кабинету вопросов в значительной мере определил именной указ 19 октября 1905 г., реформировавший Совет и превративший его собственно в объединенное правительство. Затем, в связи с произошедшими переменами в государственно - правовой конструкции империи (переход к представительному строю, ликвидация Комитета министров), компетенция Совета ощутимо расширилась.
С появлением в апреле 1906 г. новых Основных законов процесс ее оформления, по крайней мере в главных чертах, завершился, что нашло отражение в подготовленном в кодификационном порядке Отделением Свода законов Государственной канцелярии законе о кабинете - Учреждении Совета министров. Опубликованный в составе т. I. ч. 2. Свода законов Российской империи этот нормативный акт с вносившимися в него впоследствии известными коррективами вплоть до самого крушения монархии регулировал деятельность российского правительства.
Учреждение Совета министров делило подведомственные ему дела на две категории. В первую входили вопросы, рассматривавшиеся кабинетом в силу возложенной на него согласно ст. 1 Учреждения миссии по «направлению и объединению» действий начальников ведомств «по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления», а во вторую - все остальные.
В сущности, аналогичные суждения по этому поводу высказывали и сами члены российского правительства. Впрочем, изначально они видели обязанность кабинета только в том, чтобы осуществлять руководство работой ведомств. В этом смысле Совет противопоставлялся Комитету министров, каковой рассматривался как «присутствие для разрешения по существу текущих дел управления».
«Впоследствии, в частности, в связи с передачей в компетенцию Совета большого числа дел, прежде подведомственных Комитету министров, изменилась и официальная ее трактовка, что нашло свое отражение в докладе П. А. Столыпина кабинету по вопросу о мерах к усовершенствованию порядка производства дел по Совету министров. Подготовленный по распоряжению премьера летом 1909 г., этот документ являлся своеобразным комментарием к статьям Учреждения Совета министров, очерчивавшим «сферу влияния» объединенного правительства»Флоринский, М. Ф. К истории Совета Министров Российской империи в 1906 - 1914 гг. /М. Ф. Флоринский // Труды Исторического факультета Санкт - Петербургского ун - та. - 2013. - № 15. - С. 198. .
Вторая группа входивших в компетенцию Совета министров вопросов включала в себя многочисленные и разнообразные дела, которые, по крайней мере, непосредственно не были связаны с руководством работой ведомств (и приравненных к ним в этом отношении структур). Принимавшиеся по вопросам данной группы решения кабинета не являлись наставлениями или указаниями главам соответствующих учреждений, а напрямую затрагивали граждан, отдельные их категории.
Впрочем, предметами таких решений объединенного правительства являлись и государственные институты - отдельные структуры и должностные лица, включая и начальников ведомств, поскольку адресованные последним постановления кабинета далеко не всегда предписывали какие-либо действия или давали ориентиры, которыми надлежало руководствоваться.
2. Развитие права в России в конце 19 - начале 20 века
2.1 Избирательные законы
6 августа 1905 г. царь утвердил Манифест «Об учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах в Государственную думу». Эти законы устанавливали законосовещательный характер будущей (булыгинской) Думы.
В Манифесте «Об учреждении Государственной Думы» декларировалось, что «ныне настало время призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов» Учреждение Государственной думы //В кн.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. - М.: Юридическая литература, 1994. - 788 с.. Затем было опубликовано положение о выборах в Государственную Думу.
Согласно указанному положению в России была введена сословно-цензовая и многостепенная система выборов в Государственную Думу. При этом избирательных прав были лишены многие социальные слои и сословия: лица по возрасту моложе двадцати пяти лет, женщины, военнослужащие срочной службы, учащиеся, многие нерусские народы, а также представители городской бедноты. В октябре того же года царь подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка».
Весной 1906 г. Государственный совет был преобразован из совещательного чиновничье -келейного органа при царе в законодательную и контрольную палату избранных на выборах депутатов. Статья 86 Основных законов гласила: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора» Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г.//В кн.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9.Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. - М.: Юридическая литература, 1994. - 788 с. .
В новой редакции Основных законов Российской империи царь представлялся уже не «монархом самодержавным и неограниченным» (ст. 1), а просто «императором всероссийским, которому принадлежит верховная самодержавная власть, которой следует повиноваться не только за страх, но и на совесть, что Сам Бог и повелевает» Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г.//В кн.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9.Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. - М.: Юридическая литература, 1994. - 788 с. (ст. 4). Устанавливая священность и неприкосновенность своей особы, император даровал населению «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».
Новую роль Правительства России начал исполнять Совет Министров, который возобновил свою деятельность с утверждения координационного Закона «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Ввиду активизации антиправительственных выступлений в народе по представлению Совета Министров были утверждены Законы «Об учреждении военно-полевых судов», «Об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний» и другие подобные этим законодательные мероприятия.
Следует заметить, что именно в этот период император Николай II вопреки требованиям Основных государственных законов 1906 г., которые запрещали царю единолично изменять избирательное право, своевольно принял новый закон о выборах.
В связи с яростным сопротивлением Государственной Думы воле Государя Императора 3 июня 1907 г. был издан Высочайший Манифест, в котором излагалась причина досрочного роспуска Государственной Думы и державная воля «успокоения страны и установления правильного течения дел государственных». В Манифесте говорилось следующее:
«Объявляем всем нашим верным подданным: созванная нами Государственная Дума призвана была исполнять святой долг по содействию работой законодательной, без которой невозможна жизнь государства и усовершенствование его строя, затем рассмотрением росписи доходов и расходов, определяющей правильность государственного хозяйства и, наконец, разумным осуществлением права запросов Правительству, в целях укрепления повсеместной правды и справедливости. К прискорбию нашему, значительная часть состава второй Государственной Думы не оправдала ожиданий наших. Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй приступили многие из присланных от населения лиц к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению государства» Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период / под ред. Ю.П. Титова, О. И. Чистякова. - М.: Академия, 2010. - 579 с. .