При этом в научном сообществе не всегда осознается специфика института государственных должностей, в связи с чем ставится под сомнение целесообразность правового отграничения службы на государственных должностях РФ и субъектов РФ от государственной гражданской службы.
Так, И.В. Черепанова выражает недоумение: «Не понятно, почему одни должности, находящиеся в структуре того же государственного органа, выведены из системы государственной службы, а другие оставлены в этой системе. Происходит какое-то раздвоение государственного органа»Черепанова И.В. Фактическая и юридическая природа государственной гражданской службы (ч.2)// Вестник Омского университета. Омск, Изд-во ФГАОУ ВО «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского», 2015, №2 (43) - С. 82..
А.А. Демин утверждает, что оснований для выделения государственных должностей из системы государственной службы нет: «Стремление не признавать государственные должности относящимися к государственной службе обусловлено попытками вывести лиц, замещающих эти должности, из-под ответственности перед народом, а не научным обоснованием различий качества государственной власти в деятельности лиц, выполняющих функции государства, в зависимости от их категории»Демин А.А. Государственная служба в Российской Федерации: учебник. М.: Изд. «Юрайт», 2017. - С. 17..
Однако стоит признать, что на практике институт государственных должностей действительно тесно сплетен с системой государственной службы РФ, и даже можно наблюдать их совмещение в лице отдельных его представителейСм. Абакумова Е.Б. Направления совершенствования правового обеспечения службы на государственных должностях субъекта российской федерации. Часть 1// Юридический вестник ДГУ. Махачкала, Изд-во ФГБОУ ВО «ДГУ», 2020, №2 - С.73..
Так, например, министры МЧС, МВД России, находящиеся на действительной военной службе и имеющие воинские звания, обладают, помимо статуса лиц, замещающих государственные должности РФ, статусом государственных служащихСм. Миронов А.Л. Государственная должность как элемент обеспечения эффективного функционирования публичной власти - государства// Государство и право. М.: Изд-во Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт государства и права Российской академии наук, 2014, №4 - С. 100..
Также среди федеральных министерств встречаются исключения, в частности, в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации помимо государственной должности Министра иностранных дел существуют государственные должности Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве) и Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве). При этом для дипломатической службы характерна уникальная практика чередования замещения государственных должностей (например, при нахождении в заграничной командировке в статусе Чрезвычайного и Полномочного Посла) и должностей государственной гражданской службы (например, при работе в центральном аппарате Министерства в должности заместителя Министра) с учётом механизмов ротации в системе Министерства иностранных дел РФСм. Занко Т.А. Особенности и основные направления совершенствования правового регулирования дипломатической службы Российской Федерации. М.: Изд-во РАНХиГС, 2013. - С.11..
Однако все же по своей сути правовая природа государственных должностей имеет существенные отличия от должностей государственной службы. Здесь справедливо согласиться с В.Р. Гильмутдиновым, который полагает, что «службу на государственных должностях Российской Федерации невозможно приравнивать к государственной и по существу, и по содержанию. <...> Акцентируя в своей деятельности политические функции, лица, замещающие государственные должности, во многих случаях противостоят корпоративным устремлениям сплоченного единством государственной службы чиновничества, не только корректируя его действия, но и обеспечивая общую эффективность государственно-служебной организации»Гильмутдинов В.Р. Особенности правового регулирования служебной деятельности на государственных должностях Российской Федерации: автореф. дис.канд. юр. наук. М.: Ин-т соц.-полит. исслед. РАН, 2007. - С. 4..
Таким образом, лица, замещающие государственные должности, не являются государственными служащими, а также обладают рядом сущностных черт и характеристик, выделяющих их из общего массива должностей государственной службы:
- особым законодательным порядком учреждения государственных должностей;
- закреплением государственно-властных полномочий, в том числе прав и обязанностей непосредственного формирования и реализации государственной воли;
- установлением дополнительных требований и ограничений к лицам, замещающим государственные должности;
- наличием специальных административных процедур назначения на государственные должности и освобождения от государственных должностей;
- повышенной персональной ответственностью за недобросовестное исполнение обязанностей по государственной должности.
государственный аппарат должность управление
3. Классификация государственных должностей по группам
Современное нормативное понимание государственной должности оформилось сравнительно недавно и тесным образом связано с изменениями, обусловленными общими новеллами в теории и в законодательстве о государственной службе.
Впервые термин «государственная должность» был использован и получил широкое распространение в 1995 г. в связи с принятием федерального закона от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу)См. Об основах государственной службы Российской Федерации (утратил силу) [электронный ресурс]: Федеральный закон от 31.07.1995 №119-ФЗ (с изменениями и дополнениями). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», дата обращения: 12.01.2023 г.. В соответствии со ст. 1 названного закона под государственной должностью понималась должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Все должности государственной службы относились к категории государственных и делились на три группы - «А», «Б» и «В».
Схема классификации государственных должностей, предусмотренная федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», позволяла обеспечить соблюдение основополагающего принципа государственной службы - единства её организационных и правовых основ, который, собственно, и предполагает единый подход к организации государственной службы, в том числе единство требований к государственным служащим, запретов, ограничений и т.д.
При этом к первой группе должностей категории «А» (политические или политико-судебные) относились именно государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, т. е. должности, предназначенные для непосредственного исполнения государственных полномочий.
Должности категорий «Б» и «В», также относимые в тот период к государственным, предназначались для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», и для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов соответственно.
Вместе с тем в связи с принятием федерального закона от 23 мая 2003 г. №58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации»См. О системе государственной службы Российской Федерации [электронный ресурс]: Федеральный закон от 27.05.2003 N58-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», дата обр.: 12.01.2023 г. должности категории «А» были исключены из перечня должностей государственной службы и фактически изъяты из системы государственной службы Российской Федерации.
4. Соотношение понятий политическая должность, обеспечивающая (патронатная) должность, карьерная (административная)
Сущность государственных должностей категории «А» состоит прежде всего в наделении их государственными полномочиями Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации, определёнными ст. 71-73 Конституции Российской Федерации, а точнее - полномочиями носителя государственной власти и осуществления её от имени государства. Данные должности обладают некоторыми признаками, присущими должностям государственной службы, в том числе формальной определённостью, объёмом компетенции, организационной обособленностью, т. е. общими признаками, присущими должностям любой организации как первичным организационно-штатным единицам внутренней структуры. Однако гораздо сложнее дело обстоит с определением видов и, соответственно, классификацией государственных должностей, порядком их учреждения, замещения, установлением требований и ограничений при осуществлении деятельности лицами, замещающими государственные должности.
Итак, высшие чины категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ и т.д.) - это назначенные или выборные должностные лица, не относящиеся к государственным служащим, деятельность которых носит политико-определяющий характер и предполагает наличие ответственности за реализацию политических целей и задач. Служба по государственной должности категории «А» занимает положение директивной, руководящей силы во всем государственном механизме. Поэтому данные должности называют политическими должностями, а решения, принимаемые лицами, замещающими должности категории «А» - политическими решениями. Полномочия по государственным должностям категории «А» реализуются посредством законов и иных актов, принимаемых депутатами представительных органов, указов Президента РФ, правительственных постановлений и распоряжений и т.п. Полномочия лиц по государственным должностям категории «А» связаны с государственной службой - под руководством данных лиц и для непосредственного обеспечения исполнения их полномочий осуществляют государственную служебную деятельность государственные служащие категорий «Б» и «В»См.Овсянко Д.М. Административное право: учеб. пособие. М.: Юристъ, 2000. - С.154..
Что касается деятельности должностного состава, относящегося к категории «Б» - она направлена на непосредственное обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А» (секретариат, консультанты, советники, полномочные представители и т.д.). Такие должности называют патронатными или обеспечивающими.
На замещение данной группы должностей подбор кадров не предполагает конкурсного отбора, работники назначаются исходя из принципа деловых качеств, политической ориентации, личной известности руководителю и в соответствии с персональными рекомендациямиСм. Граждан В.Д. Теория управления: учеб. пособие. М.: Изд-во «Гардарики», 2007. - С .111..
Закон не определяет общий круг полномочий лиц, замещающих патронатные должности государственной службы. Они, как правило, могут меняться в зависимости от ситуации. Государственный служащий может действовать относительно свободно в рамках подобной компетенции, но в любом случае его действия должны соответствовать закону, и конкретно - указанию (поручению) лица, замещающего должность категории «А», деятельность которого и обслуживает данный специалист.
В обобщенном виде функции патронатных должностей могут быть представлены в следующем виде:
- разработка и внесение предложений по актуальным направлениям соответствующей сферы деятельности;
- консультирование, представление соответствующих информационно-аналитических материалов;
- участие в подготовке проектов решений, требующих профессиональных знаний;
- контроль исполнения решений по направлениям, входящим в компетенцию политического лица;
- внесение предложений о необходимости разработки нормативно-правовых актов;
- участие в подготовке докладов, а также иных материалов;
- подготовка поездок, приемов, визитов и других официальных мероприятий в соответствии с установленным протоколом;
- выполнение иных поручений лица, занимающего государственную должность категории «А»См. Овсянко Д.М. Административное право: учеб. пособие. М.: Юристъ, 2000. - С. 158..
В совокупности эти направления деятельности представляют собой постоянную и всестороннюю помощь лицам, занимающим политические должности, в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего органа. Ответственность государственных служащих, исполняющих обязанности по обеспечивающим должностям государственной службы абсолютна перед их «патронами» и перед теми, кто их выдвигал.
Полномочия лиц, занимающих патронатные должности, прекращаются с окончанием срока пребывания лица на государственной должности категории «А», деятельность которого они непосредственно обеспечивали, что, с одной стороны, противоречит принципу стабильности кадров государственных служащих, с другой, - обеспечивает реализацию государственно-властных полномочий лиц, замещающих политические должности в отношении формирования «политической команды»См. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: Изд-во ИКД «Зерцало-М», 2003. - С. 62..
Иными словами, патронатные должности:
- осуществляют деятельность в целях непосредственного обеспечения исполнения полномочий представителя политической должности;
- заключают только срочный служебный контракт и находятся на этой должности на время нахождения у власти своего руководителя;
- с уходом должностного лица категории «А» уходят и патронатные должности;
- подбираются по принципу политической и личной преданности.
Категория «В» же закрепляет за собой административные функции. Деятельность должностных лиц, относящихся к рассматриваемой категории, направлена на исполнение и обеспечение полномочий государственных органов. Это основная по численности часть государственных служащих. Ее составляют должности, учреждаемые в государственных органах для исполнения и обеспечения их полномочий. Содержание государственных должностей государственной службы данной категории, в первую очередь, определяется задачами и функциями органа государственной власти и обусловлено предметной областью управленческой деятельности в аппарате органа государственной власти.