Государственные заимствования России: исторический аспект
Гусакова Елена Сергеевна, аспирант Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
Аннотация
В статье приведена практика государственных заимствований России со времен правления Екатерины II до наших дней, проанализированы цели заимствований и экономические последствия заемной политики на каждом историческом этапе. Также рассмотрена эволюция взглядов отечественных ученых-экономистов на сущность государственного долга и его влияние на развитие экономики, исследованы теоретические разработки в сфере управления государственным долгом.
государственный заимствование долг
Abstract
The article presents the practice of borrowing from the Russian government during the reign of Catherine II to the present day, objective analyzes of loans and economic consequences of borrowing policy at every stage of history. The article also considers the evolution of the views of Russian scientists and economists on the national debt and its impact on economic development, studied theoretical developments in the field of public debt management.
Ключевые слова: государственный долг, управление государственным долгом, дефицит бюджета, эффективность бюджетных расходов, бюджетные кредиты.
Keywords: government debt, debt management, budget deficit, effectiveness of budget spending, public budget loan.
Государственный долг присущ финансово-экономическим системам большинства стран мира, и Россия не является исключением. Осуществление заимствований позволяет государству привлечь дополнительные финансовые ресурсы для проведения социально-экономических реформ, реализации масштабных инвестиционных проектов, что способствует развитию экономики, повышению занятости населения. Кроме того, государственный долг может служить источником финансирования дефицита бюджета, являясь реальной альтернативой увеличению налоговой нагрузки. При этом долговое финансирование имеет более низкую политическую цену по сравнению с повышением налогов.
Однако чрезмерное наращивание государственного долга может привести и к негативным последствиям, в числе которых следует выделить перекладывание долгового бремени на будущие поколения, отвлечение средств из производственного сектора экономики на погашение государственного долга и расходов на его обслуживание, возможную угрозу долгового кризиса в результате реализации непродуманной долговой политики.
Учитывая противоречивый характер государственного долга, который может обернуться как благом для государства, так и источником серьезных экономических и политических проблем, важно рассмотреть исторические этапы российской практики государственных заимствований, а также эволюцию отношения отечественных ученых-экономистов к государственному долгу и его влиянию на экономику.
До XVIII века государственные заимствования в России осуществлялись лишь в связи с экстренными чрезвычайными обстоятельствами, такими как войны, стихийные бедствия. Начало привлечению крупных внешних займов положила Екатерина II в 1769 году, заняв у амстердамского банкирского дома «Раймонд и Теодор де Смет» средства для финансирования военных расходов по содержанию русского флота в Средиземном море [11, с. 351-352].
Регулярные заимствования за границей Россия начала осуществлять в последней трети XVIII века и к началу Первой мировой войны вышла на лидирующие позиции в мире по размерам государственного долга: по общему объему госдолга наша страна занимала второе место (первенство принадлежало Франции), а по размеру внешнего долга стала первой в мире. Одной из основных причин увеличения российского госдолга являлся начавшийся промышленный подъем. При этом внешняя торговля, баланс которой сводился с незначительным профицитом, не обеспечивала достаточный приток финансовых ресурсов в страну.
Привлечение зарубежных займов позволило государству обеспечить проведение экономических реформ, в том числе осуществить преобразование денежной системы и поддержать устойчивость национальной валюты, поскольку значительная их часть расходовалась на формирование и пополнение золотого запаса. За 30 предвоенных лет золотой запас увеличился почти в 5 раз и сложился в размере 1740 млн. золотых рублей. Накануне Первой мировой войны Россия вышла на первое место в мире по размеру золотого запаса [8]. Также стоит отметить, что часть заемных средств была направлена на выкуп железных дорог, которые впоследствии приносили казне доход, а следовательно, обеспечивали поступление финансовых ресурсов на покрытие образовавшегося госдолга. Перечисленные факторы позволяли инвесторам оценивать кредитоспособность России на достаточно высоком уровне.
В период Первой мировой войны размер российского долга вырос более чем в три раза и к 1918 году составил 29 млрд. рублей, из них 16 млрд. рублей -- внутренний долг и 12,5 млрд. долларов -- внешний. Примерно 45% внешних заимствований приходилось на Англию, которая предоставила около 70% военных кредитов, 38% -- на Францию, выступавшую бенефициаром по 80% довоенного долга, 7% -- на Германию, 4% -- на Голландию, 3% -- на США и 3% -- на другие страны. В соответствии с декретом ВЦИК от 21 января (3 февраля) 1918 г. все государственные займы, заключенные «правительствами российских помещиков и русской буржуазии», были аннулированы [12, с. 11-12]. По сути это был первый дефолт по внешним долгам. После принятия указанного документа молодое советское государство оказалось в полной экономической изоляции.
В советский период, поскольку доступ на мировой кредитный рынок был закрыт, акцент делался на внутренние заимствования. Однако некоторое смягчение международного положения с начала 60-х годов способствовало тому, что для оплаты импортного оборудования, используемого в химической и легкой промышленности, государство начало привлекать долгосрочные кредиты западных банков. Так, в 1966 году СССР было заключено 7 кредитных соглашений на общую сумму в 449 млн. рублей. Крупнейшее из них касалось оплаты товарных поставок и услуг концерна «Фиат» для автомобильного завода в Тольятти [8].
В последующем развитие получила такая форма сотрудничества, как «компенсационные сделки», под которыми понималось привлечение инвестиционных целевых кредитов с последующим расчетом по ним поставками продукции, произведенной предприятиями, построенными с помощью данных кредитов. Кроме того, западноевропейскими банками предоставлялись кредиты для оплаты импорта оборудования, труб и различных материалов в рамках сделки «газ--трубы», что обеспечило поставки советского природного газа в ФРГ, Италию, Австрию, Францию и другие страны.
Начиная с 60-х годов, СССР стал получать целевые кредиты от стран СЭВ в рамках более 20 многосторонних соглашений о сотрудничестве. Обратной стороной данного сотрудничества явилось наращивание объемов сырьевого экспорта, который становился основным источником финансирования экономики.
К концу 80-х годов экономическое положение Советского Союза стремительно ухудшалось. Для решения финансовых проблем правительство начало массированную продажу золотого запаса государства, в результате чего к концу 1991 года он снизился в 10 раз с 2,5 тыс. тонн до 240 тонн [8]. Потребность в финансовых ресурсах заставила Россию выйти на международные финансовые рынки частных капиталов. Поскольку заемщику, имеющему невозвращенные долги, не могут предоставляться новые займы, Россия возобновила переговоры по дореволюционной задолженности, по результатам которых были достигнуты договоренности о выплате со стороны России частичной компенсации по «царским» долгам.
В связи с кризисными явлениями в экономике объемы государственных заимствований стремительно увеличивались. В 1989 году впервые был обнародован размер внутреннего государственного долга Советского Союза, который составил 400 млрд. рублей. Внешний долг по всем видам государственных обязательств к концу существования СССР превысил 103 млрд. долларов [8].
После распада СССР советский внешний долг был разделен между всеми государствами, которые образовались на постсоветском экономическом пространстве. Конкретные доли каждой из постсоветских республик в величине внешнего долга бывшего СССР были закреплены в Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР, подписанном 4 декабря 1991 г. Согласно данному договору на Россию пришлось 61,34% советского долга [1]. Однако вскоре весь объем долга перешел к России, которая была готова принять расходы на его обслуживание в обмен на переход всех активов бывшего СССР, причитавшихся постсоветским республикам, в российскую собственность [12, с. 11-16].
В развитии долговой политики постсоветской России условно можно выделить три этапа. Первый этап, продолжавшийся с 1991 года по дефолт 1998 года, характеризовался интенсивным наращиванием внешнего долга. Приняв обязательства по долгу СССР, в последующем Россия также прибегала к внешним заимствованиям. К концу 1999 года возникший у России внешний долг составил почти 50 млрд. долларов, а с учетом принятых обязательств превысил 158 млрд. долларов. При этом отношение долга к ВВП достигло критической отметки в 120 %. Одной из главных причин усиления долговой зависимости стал дефицит бюджета, который финансировался в основном за счет внешних и внутренних заимствований. Ситуацию усугубила низкая эффективность налоговой системы, как в отношении обоснованности размера налоговых ставок и объектов налогообложения, так и качества налогового администрирования. Следует подчеркнуть, что правительству даже при помощи осуществления внешних заимствований не удалось стабилизировать экономическую ситуацию: в 1993-1999 гг. в России на 1% прироста внешнего долга приходилось 0,27% снижения ВВП.
Второй, переходный, этап осуществлялся с конца 1998 года по 2001 год в условиях постдефолтного шока. В этот период было положено начало пересмотру долговой политики.
В результате значительного скачка курса доллара по отношению к рублю выполнение принятых обязательств по внешнему долгу стало непосильным для российского бюджета. Россия была вынуждена приостановить выплаты по ранее реструктурированным долгам и обратиться в ноябре 1998 года к Парижскому и Лондонскому клубам с предложением об очередной реструктуризации задолженности с целью сокращения долговой нагрузки до размеров, адекватных возможностям бюджета. В этот же период произошел дефолт и по внутреннему долгу, представленному ГКО и ОФЗ, который к июню 1998 года составил около 430 млрд. рублей. До 1998 года государство привлекало финансовые ресурсы в бюджет путем размещения ГКО и ОФЗ, а с 1998 года должен был начаться процесс финансирования выплат по указанным обязательствам за счет бюджетных средств. Однако государство отказалось от обслуживания данных ценных бумаг, предложив их владельцам достаточно жесткие условия реструктуризации. Также был объявлен дефолт и по III серии облигаций внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ). При наступлении срока их погашения, в мае 1999 года, правительство в принудительном порядке осуществило реструктуризацию обязательств по указанным ценным бумагам.
В значительной мере благодаря сложному финансовому положению России в данный период удалось добиться полной реструктуризации задолженности перед кредиторами Лондонского клуба и частично реструктуризировать задолженность перед Парижским клубом. Кроме того, с целью стабилизации долговой ситуации были предприняты меры по ограничению внешних заимствований регионами.
Третий этап долговой политики, начавшийся в 2001 году, характеризовался тенденцией к ослаблению внешнедолговой зависимости России. В 2001-2011 г.г. величина внешнего государственного долга стремительно сокращалась и на начало 2012 года составила 35,8 млрд. долларов. Принципиально новым направлением в урегулировании внешнего долга в 2000 годы стало его досрочное погашение. Положительные результаты были достигнуты не только в связи с улучшением общих условий экономического развития России (увеличением доходов бюджета, усилением его сбалансированности, стабильным положительным сальдо торгового баланса, ростом золотовалютных резервов), но и благодаря переходу к активной политике по управлению госдолгом.
В настоящее время особенностью российской экономики стало усиление тенденции роста госдолга. Основной причиной увеличения государственных долговых обязательств является необходимость финансирования дефицита федерального бюджета. При этом приоритет отдается осуществлению внутренних заимствований, проводится политика постепенного замещения внешнего долга внутренним. Внешний долг России стал увеличиваться с конца 2012 года и по состоянию на 1 января 2016 г. составил 50,0 млрд. долларов. Внутренний государственный долг при этом сложился в размере 7 307,6 млрд. рублей (для сравнения - на 1 января 2010 г. он составлял 2 094,7 млрд. рублей, то есть за 6 лет увеличился в 3,5 раз).
Стоит отметить, что Россия имеет не только богатый практический опыт в осуществлении заимствований, но и солидные научные разработки в области теории государственного долга и механизмов его регулирования.
Одним из первых исследователей в России, заложивших основы теории государственного кредита, которая сохранила свою актуальность и для современной практики реализации долговой политики и регулирования государственного долга, был декабрист М.Ф. Орлов. Его исследование «О государственном кредите», опубликованное анонимно в 1833 г., стало не только первой в России, но и первой в мире работой по теории государственного кредита.
М.Ф. Орлов являлся сторонником богатого и сильного правительства, способного на хозяйственные преобразования с использованием механизма государственного кредита и эффективной системы налогообложения. Он одним из первых обратил внимание на взаимосвязь налогообложения и заемной политики и отметил, что обыкновенные государственные расходы целесообразно покрывать за счет умеренных налогов, а займы привлекать для удовлетворения чрезвычайных нужд.