2. в Новом Южном Уэльсе (Великобритания) в нескольких проектах ГЧП был выявлен целый ряд нарушений, включая манипулирование процедурами проведения торгов и заключения контрактов и как результат -- неэффективное расходование бюджетных средств. В этой связи в исследованиях [14, р. 221] был использован термин «Экономические государственные преступления против демократии» (Economic State Crimes against Democracy (E-SCADs)), под которым авторы понимают «сговор между политическими инсайдерами в целях манипулирования процессами торгов, завышения цен на услуги и продукты для конечных потребителей, уклонение от договорных обязательств или осуществления иных способов обмануть учреждения, финансируемые из бюджета страны».
Проведенное исследование позволило выявить потенциально возможные негативные последствия, которые могут быть вызваны применением механизмов ГЧП:
1. Приоритизация проектов, их проектирование и эксплуатация. Стремление государства (основанное на политической воле) применять в первую очередь механизмы ГЧП (особенно в тех случаях, когда уже закреплена соответствующая законодательная база и созданы структурные подразделения, ответственные за развитие ГЧП) приводит к смещению фокусов внимания органов власти от проведения структурного реформирования экономики, являющегося более сложным и длительным во времени процессом, к реализации отдельных инфраструктурных проектов. В этом случае при отсутствии задач проведения структурных реформ наибольший приоритет получают проекты, обеспечивающие максимальную коммерческую отдачу в сравнении с теми, которые в более полной степени отвечают интересам общества. Такой подход совпадает с мотивами частных инвесторов, принимающих решение об участии в том или ином проекте, в первую очередь, с учетом его экономической эффективности и готовности банков такой проект финансировать [15].
В сравнении с государственными закупками конкурсные процедуры в рамках проектов ГЧП существенно ограничивают круг потенциальных участников, что связано с более сложной конкурсной документацией и существенно более серьезными требованиями как к самим участникам (например, по критериям, отражающим их накопленный опыт и профессиональную квалификацию), так и к объему требуемых инвестиций. Как результат, в проектах ГЧП, как правило, могут участвовать только крупные корпорации (а не представители малого и среднего бизнеса), обладающие соответствующими ресурсами [ibid, p. 49].
2. ГЧП и персонал, занятый в проекте. Частная компания, заинтересованная в первую очередь в максимизации своей прибыли, в большей степени (в сравнении с государственной структурой) склонна ограничивать права наемных сотрудников (присутствует большая вероятность сокращения численности, снижения уровня заработной платы, передачи части функций на аутсорсинг) [11, р. 32].
В частности, исследование [16] показало, что уровень занятости в латиноамериканских проектах ГЧП, связанных с водоснабжением, уменьшился на 12 %.
3. ГЧП и доступность услуг для конечных пользователей. Реализация проектов ГЧП может приводить к ограничению доступности инфраструктурных услуг для конечных пользователей. В частности, данный факт может быть связан с установлением необоснованно завышенных тарифов. Частный партнер (оператор проекта ГЧП) может начать фокусировать свою деятельность на высокомаржинальных сегментах рынка, ориентируясь на целевые аудитории, обладающие доходами выше среднего. Так, в обзоре практик применения ГЧП, реализованных Мировым банком за 2002--2012 гг. Независимая Исследовательская Группа8 отмечает, что имеется крайне мало статистических данных, позволяющих однозначно судить о том, насколько реализация проекта ГЧП повлияла на состояние беднейших слоев населения и улучшило качество жизни населения в целом. При этом официальный мониторинг главным образом сфокусирован на результатах, свидетельствующих о коммерческом успехе реализуемых проектов ГЧП. Детальный анализ литературы, посвященной вопросам реализации проектов ГЧП, проведенный Правительством Нидерландов9, показал, что «фактические данные о результатах и эффективности проектов ГЧП являются крайне слабыми и неубедительными».
4. Стоимость проектов ГЧП. В случае применения моделей ГЧП, предусматривающих плату частному партнеру со стороны бюджета за эксплуатационную готовность, данные государственные расходы следует рассматривать как прямой аналог долговой нагрузки на бюджет (по аналогии, если бы бюджет получил кредит и направил его на реализацию соответствующего инфраструктурного проекта). При этом такой долг является более дорогим, так как в случае ГЧП кредит привлекает не государство (для которого стоимость долгового финансирования в подавляющем большинстве случаев меньше), а частный бизнес [16]. Безусловно, в капиталоемких инфраструктурных проектах даже небольшая разница в процентных ставках приводит к существенному росту расходов на обслуживание долга, особенно на протяжении длительных временных интервалов, свойственных для проектов ГЧП. При этом объективно ясно, что частный партнер в своей финансовой модели всегда будет стремиться стоимость кредита полностью перенести на расходы бюджета (в составе платы за эксплуатационную готовность).
С другой стороны, в моделях ГЧП, предусматривающих взимание платы за предоставляемую инфраструктурную услугу с конечных пользователей, государство, в своем стремлении получить экономию средств на первоначальных инвестициях, фактически отказывается от будущих своих доходов -- источника пополнения бюджета (передавая право их получения частному партнеру).
В случае, если частной стороной становится транснациональная корпорация, особенность заключается еще и в том, что публичная сторона, как правило, в соответствии с заключаемым прямым соглашением10 вынуждена брать на себя обязательства в иностранной валюте и, следовательно, нести на себе валютный риск11.
5. Издержки подготовки и реализации проекта ГЧП. Перечислим основные группы транзакционных издержек, связанных с подготовкой и реализацией проектов ГЧП, которые могут приводить к росту общей стоимости проекта в сравнении, если бы он реализовывался на основе традиционных государственных закупок:
1) издержки, связанные с необходимостью создания соответствующей институциональной среды, включая законодательство о ГЧП и организации, отвечающие за развитие ГЧП в стране/регионе (как правило, последние получают название «центр/агентство по развитию ГЧП»);
2) издержки, связанные с разработкой конкурсной документации (включая предварительные переговоры между органами власти и потенциальными частными партнерами) и проведением самого конкурса по выбору частной стороны;
Важно понимать, что временной интервал от начала разработки конкурсной документации до финансового закрытия составляет 1--2 года (что в среднем на 6 мес.--12 мес. превышает аналогичный показатель для традиционных госзакупок) [17, р. 49]. Данный факт объясняется сложностью разработки самой конкурсной документации, формированием пула потенциальных частных партнеров и проведения конкурса (как правило, двух этапного);
3) издержки, связанные с оплатой работы консультантов, которые привлекаются как публичной, так и частной сторонами. Такая необходимость объясняется сложностью структурирования подавляющего большинства проектов ГЧП, что требует привлечения технического, юридического и финансового консультантов. При этом суммарная средняя стоимость их услуг может варьироваться от 3 % до 15 % от стоимости всего проекта [18, р. 25];
4) издержки, связанные с необходимостью обеспечения контроля за соблюдением условий соглашения о ГЧП и предупреждения оппортунистического поведения сторон. В результате возникает необходимость привлечения независимых экспертов на стадии обслуживания/эксплуатации, которые осуществляют перманентный мониторинг соблюдения сторонами условий контракта, в частности -- соответствие качества услуг, предоставляемых конечным пользователям инфраструктурного объекта.
6. Монополизация рынков. Заключая соглашение о ГЧП, государство зачастую дает дополнительные преференции частному партнеру (например, обязательство в течение срока действия ГЧП не строить новых аэропортов в данном населенном пункте, не проводить альтернативных дорог и т.д.). Фактически это означает, что государство с помощью ГЧП может способствовать формированию монополий в соответствующих отраслях и/или территориях.
Кроме того, однажды заключив соглашение о ГЧП, частный партнер имеет в дальнейшем выгодную переговорную позицию, дающую возможность требовать пересмотра первоначальных условий, например, обосновывая это тем, что первоначальные прогнозные оценки доходов и расходов проекта оказались неточными.
Вероятность того, что публичная сторона согласится на пересмотр условий соглашения о ГЧП после фактического начала его реализации резко возрастает в случаях, если речь идет о социально значимых проектах.
Также при реализации проектов ГЧП частный партнер зачастую может рассчитывать на получение следующих преференций: гарантия обеспечения минимального спроса, бюджетная гарантия исполнения его обязательств по кредиту, а также получение различных субсидий, приводящих к удешевлению стоимости реализации проекта и, как следствие, необоснованно повышающих его конкурентоспособность на рынке.
7. Распределение рисков. В имеющихся методиках проведения сравнительного анализа эффективности реализации инфраструктурного проекта с применением ГЧП и альтернативных подходов, преимущество ГЧП, в первую очередь, связывают не с прямой экономией затрат, а с возможностью гибкого распределения рисков между участниками проекта. В результате каждый соответствующий риск должна нести та сторона, которая им может наиболее эффективно управлять. В результате должна снижаться вероятность материализации соответствующих рисков и, следовательно, уменьшаться совокупная стоимость рисков, которая делает стоимость проекта ГЧП более привлекательной в сравнении с альтернативными механизмами реализации проекта (например, госзакупками) [18, р. 325].
В этом контексте особого внимания заслуживает тот факт, что риск качественного предоставления инфраструктурной услуги в проекте ГЧП всегда несет частный партнер. При этом полностью отсутствуют исследования и методики, позволяющие установить адекватность цены, которую в рамках финансовой модели проекта ГЧП публичная сторона (или конечный потребитель) платит за такое перераспределение данного риска. Другими словами, возникает вопрос: является ли такая цена завышенной или заниженной относительно величины дополнительно израсходованных бюджетных средств в сравнении, если бы проект полностью был реализован публичной стороной?
Отдельного внимания также заслуживает вопрос выбора стороны, которая несет риск спроса. Так, в случаях, когда данный риск полностью берет на себя частная сторона, в соглашении о ГЧП закрепляется ее право инициировать переговоры с публичной стороной о внеплановом пересмотре величины тарифа [19, р. 11]. Логично предположить, что данный факт может приводить к росту затрат конечных потребителей, пользующихся соответствующей инфраструктурной услугой.
В случае частичного распределения данного риска между сторонами в методиках и нормативно-правовых актах, регулирующих реализацию проектов ГЧП, отсутствуют какие-либо формализованные подходы, позволяющие аргументировать объективность пропорции распределения стоимости риска спроса. Так, Международный валютный фонд МВФ [20, р. 21] отмечает: «Возможно также, что правительство переоценивает риск спроса и предоставляет завышенную его компенсацию частному сектору. Это приводит к повышению стоимости проекта ГЧП по сравнению с прямыми государственными инвестициями».
8. Уровень транспарентности. Для государственного бюджета ГЧП является хорошим инструментом, позволяющим маскировать свои долговые обязательства. Смысл этого кроется в том, что банковская задолженность формально числится на частном партнере. Но при этом бюджетные обязательства, вытекающие из юридической структуры соглашения о ГЧП, фактически означают, что конечный риск неплатежей по кредитным обязательствам частного партнера несет бюджет (как правило, это вытекает из содержания так называемого прямого соглашения). В результате фактическая совокупная величина долговых обязательств бюджета становится полностью непрозрачной даже для самих государственных служащих (например, в России Бюджетный кодекс не предусматривает обязанности органов власти отражать обязательства по прямому соглашению в долговой книге, где должна учитываться вся долговая нагрузка, которую несет бюджет того или иного уровня).
В долгосрочной перспективе наличие таких обязательств может существенно дестабилизировать деятельность будущих составов правительств, которые, возможно, изначально не инициировали соответствующие проекты ГЧП.
Как правило, прямое соглашение содержит положение о том, что, если в процессе реализации проекта ГЧП частный партнер становится банкротом, то по его кредитным обязательствам начинает нести ответственность публичная сторона.
Так, принимая во внимание данную практику, Европейское некоммерческое партнерство по вопросам задолженности и развития (NGO European Network on Debt and Development) [2, p. 56] выступило с призывом к правительствам всех стран в обязательном порядке публиковать документы, касающиеся планируемых и уже реализуемых проектов ГЧП, в соответствии с «Глобальными принципами открытых контрактов» (Open Contract Global Principles). государственный частный партнерство проект
9. Уровень коррупции. С одной стороны, наличие открытых конкурсных процедур выбора частного партнера проекта ГЧП призвано минимизировать коррупционную составляющую. С другой -- наличие в законодательстве о ГЧП многих стран (включая Россию) возможности применения механизма «частной инициативы» создает коррупциогенные предпосылки. В частности, данный аспект исследуется в работе [21]. Автор отмечает, что законодательство часто разрешает проведение официального переговорного процесса между потенциальными частными партнерами и органами власти до начала проведения официальных конкурсных процедур.