Пермский государственный национальный исследовательский университет
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В МИРОВОЙ ЭКОНОМИКЕ: ВОЗМОЖНЫЕ НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
И.Ю. Мерзлов
г. Пермь
Аннотация
Распространенные в теории и практике утверждения, что механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) являются более эффективными, наилучшим образом способствуют распределению рисков между публичной и частной сторонами и, как следствие, обеспечивают наилучшие значения критерия «Соотношение цены и качества» (Value for Money (VfM)), далеко не всегда могут быть подкреплены соответствующими доказательствами. Данная работа представляет собой теоретический обзор, целью которого является показать потенциальные риски, связанные с применением ГЧП, и тем самым сделать его восприятие более сбалансированным. Среди негативных последствий выделены следующие: 1) ограничение конкуренции и развития малого и среднего бизнеса; 2) преобладание экономических целей реализации проектов над социально значимыми; 3) рост безработицы; 4) относительно больший рост прямых бюджетных расходов; 5) наличие издержек, связанных с созданием соответствующей институциональной среды; 6) наличие относительно больших издержек разработки и проведения конкурсных процедур; 7) затраты на консультационное сопровождение; 8) коррупция; 9) «скрытый» рост долговой нагрузки бюджета. Указанные последствия реализации проектов ГЧП неразрывно связаны с качеством их структурирования на этапах инициации и разработки конкурсной документации.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА. Государственно-частное партнерство (ГЧП), конкурентоспособность, инфраструктура, Цели Устойчивого Развития (ЦУР).
Annotation
Yu. Merzlov Perm State National Research University, Perm, Russian Federation
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE WORLD ECONOMY: POSSIBLE NEGATIVE CONSEQUENCES
The widespread claims that PPPs are more effective, that they redistribute the risks between the public and private parties and, as a result, provide the best «Value for Money» (VfM) are not always supported by appropriate evidence. This study is a theoretical review, which aims to demonstrate the potential risks associated with the use of PPP, and help us better understand this concept. Among the negative effects identified are the following: 1) restriction on competition and the development of small and medium-sized businesses,; 2) the predominance of economic projects' objectives over socially important ones; 3) rising unemployment; 4) relatively greater increase in direct budget spending; 5) side effects related to creation of institutional environment; 6) relatively large costs of developing and carrying out tender procedures; 7) high costs of legal support; 8) corruption; 9) «hidden» increase of state budget debt. As a result, those negative consequences of PPPs are inextricably linked with the quality of their structuring at the stages of initiation and tender documentation preparation.
KEYWORDS. Public-private partnership (PPP), competitiveness, infrastructure, Sustainable Development Goals (SDGs).
Основная часть
Появление в мировой повестке 2015 г. подхода, известного как «Устойчивое развитие» и заключающегося в обеспечении достижения странами 17 целей устойчивого развития (ЦУР), придало новый импульс переосмыслению роли механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в развитии инфраструктуры. В ходе конференции ООН по финансированию развития, проходившей в Аддис-Абебе в прениях сторонники ГЧП утверждали, что этот механизм обеспечивает своевременное («точно в срок») и эффективное (отсутствует перерасход первоначального бюджета) создание инфраструктурных объектов, формирует условия для качественного предоставления инфраструктурных услуг конечным пользователям (главным образом -- населению) и способствует наилучшему для государства распределению рисков (между публичной и частной сторонами), достижению бюджетной экономии и максимально полному исполнению социальных обязательств1. Как результат, позиционировали данный механизм как абсолютную панацею в решении инфраструктурных проблем развития и как следствие в достижении ЦУР.
В связи с этим целью настоящей работы является теоретическое обоснование действительной роли и значения механизмов ГЧП. Нами проведен анализ ряда международных исследований, которые критически оценивают результаты реализации проектов ГЧП и изучают возможную проблематику использования ГЧП для достижения ЦУР.
Контент-анализ русскоязычных источников, посвященных теории и практике применения ГЧП, показал, что, как правило, данный механизм реализации инфраструктурных проектов рассматривается исключительно в позитивном или нейтральном контексте в части макроэкономических эффектов (например, роста конкурентоспособности экономики, повышения качества жизни населения и т.д.), отсутствуют работы, раскрывающие возможное (или фактически полученное) негативное влияние реализации инфраструктурных проектов с применением ГЧП. По нашему мнению, данный факт может быть объяснен тем, что практика активного применения ГЧП в нашей стране имеет относительно короткий промежуток времени (около 10 лет), за который еще не накопилось достаточного количества данных, позволяющих говорить о наличии не только положительных эффектов от применения ГЧП.
Приоритизация ГЧП (в сравнении с альтернативными подходами к реализации инфраструктурных проектов, в первую очередь -- прямыми бюджетными инвестициями, осуществляемыми на основе государственных закупок) зачастую приводит к тому, что органы власти принимают решение о начале реализации тех или иных проектов, в первую очередь, ориентируясь на достижение бюджетной эффективности, при этом вопросы социального развития (включая повышение качества жизни населения) приобретают второстепенное значение.
В мировой литературе существует большой пласт работ, обосновывающих различные аспекты эффективности ГЧП, но не дающих ответ о степени их комплексного влияния на экономический рост, повышение качества жизни населения и достижение ЦУР [1].
Так, European Networkon Debtand Development (Eurodad) [2, p. 30] потребовал от международных организаций прекратить практику применения ГЧП до тех пор, пока Организация объединенных наций (ООН) не разработает «... комплекс всеобъемлющих принципов и критериев, позволяющих наиболее полно использовать и оценивать проекты ГЧП». Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам [3, p. 9] год спустя также повторил этот призыв, заявив о необходимости полного пересмотра принципов реализации проектов ГЧП в свете обязательств, которые взяли на себя государства, ратифицировавшие ЦУР.
При этом речь не идет о полном отказе от дальнейшего развития инфраструктурных отраслей, значение которых для достижения ЦУР сложно переоценить. Вопрос заключается в поиске более взвешенного подхода к выбору механизмов реализации инфраструктурных проектов.
Также стоит вспомнить, что государство может повысить эффективность реализации инфраструктурного проекта за счет следующих направлений [4, р. 9--11]:
— более низкой цены капитала (при ГЧП, как правило, заемщиком выступает частный бизнес, стоимость заемного финансирования для которого по определению больше);
— снижения транзакционных издержек, связанных с проведением конкурсных процедур (при структурировании проектов ГЧП сроки разработки конкурсной документации и проведения самого конкурса могут занимать до 2-х лет)2;
— повышения качества оказываемых инфраструктурных услуг для конечных пользователей за счет роста степени вовлеченности исполнителей, реализующих инфраструктурный проект, уровня их транспарентности и подотчетности;
— обеспечения большей гибкости в случае изменений в требованиях общества к предоставляемой инфраструктурной услуге и самому инфраструктурному объекту.
Среди наиболее активных приверженцев ГЧП, вносящих вклад в его всеобщую популяризацию, следует отметить Мировой банк (the World Bank). Внимания заслуживает тот факт, что участие Мирового банка в проектах ГЧП в форме предоставления гарантий, долгового и долевого финансирования за период с 2002 по 2012 г. выросло более чем в три раза (с 2002 по 2012 г. с 0,9 млрд долл. США до 2,8 млрд долл. США)3.
Другой активной группой игроков в сфере ГЧП на международном и национальном уровнях выступают различные инфраструктурные фонды, финансирующие частный бизнес, участвующий в проектах ГЧП (например, фонд «Группа частного инфраструктурного развития» (Private Infrastructure Development Group (PIDG)), созданный правительством Англии; Глобальный инфраструктурный фонд (Global Infrastructure Facility (GIF)), управляемый Мировым банком и Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)), созданный правительством Китая). Также можно отметить ряд институтов развития, созданных с участием государственных структур (например, Глобальная инициатива в области здравоохранения (the Global Health Initiative), Инициатива негосударственных субъектов для улучшения здоровья бедных слоев населения (Harnessing Non-State Actors for Better Health for the Poor (HANSHEP)) и Глобальный форум по вопросам зеленого роста (the Global Green Growth Forum)).
На этом фоне правительства ряда развивающихся стран инициировали активную работу по расширению использования ГЧП. Так, например, Китай сформировал список, планируемых к реализации проектов ГЧП, в количестве более чем 2 000 проектов [5, р. 7].
Кроме того, в реализации проектов ГЧП заинтересована огромная масса консалтинговых компаний, видящих в таких проектах свои потенциальные доходы (стоимость которых варьируется от 3 % до 15 % от общей стоимости проектов ГЧП4.
В этом контексте внимания заслуживает исследование [6], в котором сделан аргументированный вывод о том, что истинная цель проектов ГЧП заключается в удовлетворении интересов инвесторов: «ГЧП напрямую связано с различного рода субсидированием, получением налоговых льгот и особых режимов регулирования, а также других мер поддержки, необходимых для трансформации «инфраструктуры» в класс активов, обеспечивающих норму рентабельности выше среднерыночной».
В исследовании [7, р. 48], проведенном в отношении 716 проектов ГЧП, реализованных в Англии в период с 1998 по 2012 г., отмечена высокая доля коммерческих фирм (частных партнеров), которые получили сверхприбыли от продажи на вторичном рынке своих долей участия в проектах ГЧП. Среднегодовая норма прибыли от продажи доли в капитале компаний-операторов проектов ГЧП составила 29 %, что в два раза выше планируемой (расчетной) нормы прибыли (12-15 % годовых), которую планировали инвесторы на момент финансового закрытия соответствующих проектов ГЧП. В развивающихся странах вторичный рынок ценных бумаг, эмитированных проектными компаниями, которые реализуют проекты ГЧП, находится в зачаточном состоянии.
Несмотря на многообразие предпринимаемых действий, направленных на популяризацию ГЧП (включая консалтинг, обучение и маркетинг), инвестиции в форме ГЧП по-прежнему составляют относительно небольшую долю в общем объеме инфраструктурных инвестиций, обеспечив лишь 6,4 % инвестиций в инфраструктуру в развивающихся странах в 2015 г., что ниже уровня 2010 г. [8]. Кроме того, эти инвестиции имеет существенную географическую (60 % проектов реализовано в Китае, Бразилии, России, Индии, Мексике и Турции) и отраслевую (преобладают вложения (73 % от всех инвестиций в форме ГЧП) в сфере дорожного строительства и энергетики) концентрацию5.
Анализ результатов использования механизмов ГЧП в проектах, финансируемых Мировым банком, показывает, что практически отсутствуют данные, характеризующие социально-экономическую эффективность проектов ГЧП в долгосрочной перспективе6.
Между тем, известен ряд примеров, когда результаты реализации проектов ГЧП фактически признаются неэффективными или низкоэффективными.
Так, в исследовании [9] проведено сравнение 227 новых дорог, построенных в 15 европейских странах, 65 из которых были созданы на основе ГЧП. В результате сделан вывод, что первоначальная стоимость дорог, построенных с использованием механизма ГЧП, в среднем на 24 % дороже, чем стоимость дорог, созданных на основе традиционного подхода с применением госзакупок.
В работе [10, p. 8] рассматривается ряд примеров в сфере в водоснабжения (Париж (Франция), Дар эс Салаам (Танзания), Буэнос Айрес (Аргентина), Хамильтон (Канада) и несколько муниципалитетов в Малайзии), когда органы исполнительной власти были вынуждены досрочно прекращать реализацию проектов ГЧП и возвращать городской водопровод из частной обратно в муниципальную собственность, что в результате позволило достичь ряда социальных целей при одновременно более высоком выполнении критерия Value for Money (VfM).
В исследовании [11] приведен пример британских больниц, обанкротившихся из-за обязательств, возникших в результате реализации программы «Частная финансовая инициатива»7. Как следствие эти медицинские учреждения были вынуждены объединиться с другими местными больницами, это, в свою очередь, привело к сокращению перечня оказываемых медицинских услуг и численности персонала.
В работе [12, р. 25] отражено, что первоначальные условия 42 % из 670 проектов ГЧП, реализованных на территории Латинской Америки, были существенным образом пересмотрены в течение срока действия соглашения о ГЧП. При этом в 70 % случаев частный партнер добивался внесения изменений в соглашение о ГЧП, связанных с увеличением бюджетных расходов на проект, или сокращения объема собственных инвестиций, или установлением более высоких тарифов для конечных потребителей. Данный факт, безусловно, приводил к существенному снижению значения критерия VfM.
На фактическое снижение (относительно расчетных показателей) значений критерия VfM оказывает также влияние наличие коррупционной составляющей в проектах ГЧП, что подтверждается следующими примерами:
1. ряд кейсов в энергетической сфере, где частным партнером выступала компания «Enron», в таких странах как Нигерия, Индии, Танзания, Пакистан, Индонезия и Словакия [11, р. 39]. В частности, в Танзании в 1995 г. было подписано 20-летнее соглашение ГЧП, предметом которого была генерация электроэнергии в объемах, значительно превышающих фактические потребности, при этом для конечного потребителя был установлен заведомо завышенный уровень тарифов [13, р. 28--29];