Государственная противопожарная служба - основы функционирования и перспективы развития
Серебренников Е.А.
Тушение пожаров, спасение пострадавших, эвакуация материальных ценностей и проведение аварийно-спасательных работ являются важнейшими задачами оперативных подразделений Государственной противопожарной службы (ГПС) Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
В современных экономических условиях при отсутствии нормативной базы, регулирующей причинение вынужденного материального ущерба собственникам при ведении боевых действий подразделениями ГПС (эвакуация автотехники с противопожарных проездов, вскрытие дверей квартир, гаражей, организаций, коммуникаций и т.д.), указанные действия не всегда получают необходимое правовое обоснование. В результате отношения между собственниками и ГПС регулируются в ходе судебных разбирательств и, как показывает практика, в ряде случаев ГПС в данных отношениях признается ответчиком. В связи с вышеизложенным возникает вопрос о необходимости внесения изменений и дополнений, оправдывающих действия подразделений ГПС, в законодательные нормативные правовые акты РФ.
Правовое обеспечение деятельности ГПС
Для эффективного функционирования системы обеспечения пожарной безопасности, как любой социальной системы, необходима тщательная правовая регламентация ее деятельности. Это предполагает, прежде всего, создание законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей ее деятельность.
Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности.
С введением в действие ФЗ "О пожарной безопасности" началась активная работа по ведомственному нормотворчеству. Закон - нормативный правовой акт прямого действия, его нормы регулируют общественные отношения непосредственно. Вместе с тем нормы закона носят общий, декларативный характер и нуждаются в конкретизации и детализации. Поэтому в развитие положений ФЗ "О пожарной безопасности" были приняты ведомственные нормативные правовые акты, в которых разработаны механизмы реализации норм федерального закона.
Указом Президента РФ от 9.11.01 №1309 "О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности" была изменена подведомственность ГПС: она была передана в МЧС России.
Это решение - результат длительной совместной работы МЧС и МВД - продиктовано необходимостью создания единой государственной службы спасения. Объединение спасательных и противопожарных служб призвано повысить готовность и скоординированность действий всех формирований при предупреждении и ликвидации пожаров, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, действенность помощи лицам, попавшим в экстремальные ситуации.
Создание Государственной пожарно-спасательной службы (ГПСС) потребовало проведения комплекса работ по гармонизации законодательства в области пожарной безопасности и предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
На первом этапе был разработан пакет совместных приказов МВД России и МЧС России, которые, согласно ФЗ от 25.07.02 №116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности", указом Президента РФ от 17.04.03 №444 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности", внесли изменения, соответственно, в 39 законодательных актов и 17 указов РФ, регулирующих вопросы обеспечения пожарной безопасности, порядок прохождения службы сотрудниками ГПС, пенсионного обеспечения, правовой и социальной защиты сотрудников ГПС и др., а также принято постановление Правительства РФ от 08.08.03 №475 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности", которым внесены изменения и дополнения более чем в 60 постановлений и распоряжений Правительства РФ.
Завершающим этапом создания основ законодательного регулирования правоотношений в области пожарной безопасности, деятельности ГПСС должен стать федеральный закон, которым будут определены организационные принципы создания ГПСС, ее цель, задачи, функции, структура, экономические, правовые, социальные основы ее деятельности. Данным федеральным законом должны быть урегулированы порядок прохождения службы личным составом ГПСС, права, обязанности, а также гарантии правовой и социальной защищенности личного состава, порядок финансового и материально-технического обеспечения деятельности ГПСС.
Охватить весь круг вопросов, касающихся деятельности ГПСС, в федеральном законе невозможно. Поэтому в развитие положений федерального закона должны быть приняты подзаконные нормативные правовые акты - постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты, в которых основные положения федерального закона найдут свою дальнейшую проработку и детализацию.
Ведомственные нормативные правовые акты должны содержать правовые нормы, регламентирующие наиболее важные вопросы функционирования системы ГПСС:
· создание, реорганизацию, ликвидацию подразделений ГПСС;
· определение задач и функций ГПСС, направления их служебной деятельности;
· прохождение службы личным составом ГПСС;
· основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности конкретных категорий личного состава ГПСС.
Для рациональной организации работы по формированию законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы создания ГПСС, представляется целесообразным провести тщательный анализ имеющейся законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей вопросы пожарной безопасности и деятельности ГПС, а также поисково-спасательных формирований и иных служб МЧС, упорядочить нормативный правовой материал, осуществить унификацию ведомственной нормативной правовой базы для достижения наиболее эффективного нормотворческого процесса.
В настоящее время Главным управлением ГПС МЧС России проводится работа по созданию новой редакции основополагающих документов - Устава службы и Боевого устава, а также других ведомственных документов, регламентирующих организацию службы, ведение работ при тушении пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ, а также спасательных работ и оказание первой доврачебной помощи при ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Утверждение уставов и последующая их регистрация в Минюсте России возможна после принятия соответствующих нормативных правовых актов по пожарной безопасности.
Распоряжением Правительства РФ от 30.09.02 №1376-р по комплексу вопросов ГПС МЧС России поручено передать в установленном порядке в ведение субъектов РФ в 2003 г. 11487 единиц личного состава и в 2004 г. - 11000 единиц личного состава ГПС МЧС России, содержавшихся ранее за счет средств федерального бюджета.
Во исполнение указанного распоряжения МЧС России изданы:
· приказ от 29.10.02 №504 "О мероприятиях по реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.09.02 №1376-р", где департаментам организационно-мобилизационному, финансово-экономической деятельности, кадров и профессиональной подготовки, а также Главному управлению ГПС поручено отработать совместно с Минфином России мероприятия по передаче в установленном порядке в ведение субъектов РФ указанной численности личного состава;
· приказ от 3.03.03 №109 "О мероприятиях по передаче в ведение субъектов Российской Федерации численности личного состава, основных фондов и имущества ГПС МЧС России, содержащихся за счет средств федерального бюджета".
В целях реализации вышеуказанных приказов Главное управление ГПС совместно с руководителями региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий разработан перечень бюджетополучателей с детализацией по подразделениям ГПС, передаваемых в ведение субъектов РФ.
При подготовке перечня учитывалось, что за счет средств федерального бюджета должна финансироваться численность личного состава органов управления ГПС, учебных центров ГПС, испытательных пожарных лабораторий, производственно-технических центров, отрядов технической службы, региональных специализированных отрядов, баз мобилизационной готовности и складов "НЗ", центров противопожарной пропаганды и общественных связей, должностных лиц ГПС, наделенных правами по осуществлению государственного пожарного надзора, а также должностей дознавателей, за исключением соответствующих должностей объектовых подразделений.
Перечень утвержден в установленном порядке приказом МЧС России от 24.04.03 №212.
В соответствии с планом передачи и сведениями, представленными руководителями региональных центров, в 2003 г. передаются в ведение субъектов РФ 11777 единиц численности личного состава ГПС.
Из материалов, поступивших в адрес Главного управления ГПС от региональных центров, о результатах работы по согласованию вопросов передачи численности личного состава ГПС МЧС России с администрацией субъектов РФ следует, что большинство руководителей дают принципиальное согласие на принятие в их ведение указанной численности после определения порядка перечисления денежных средств на её содержание из федерального бюджета.
По инициативе МЧС России Первым заместителем Министра финансов РФ А.В.Улюкаевым в адрес руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ было направлено письмо от 26.05.03 №13-6-8/1651, где говорится, что по результатам работы по передаче численности личного состава ГПС в ведение субъектов РФ Минфин России в установленном порядке осуществит передачу субъектам РФ объемов финансирования, первоначально учтенных в ведомственной структуре расходов МЧС России.
МЧС России был направлен на рассмотрение руководителям субъектов РФ проект распоряжения Правительства РФ о безвозмездной передаче в государственную собственность субъектов РФ имущества подразделений ГПС МЧС России, находящегося в государственной собственности РФ.
По сведениям Главного управления ГПС, указанный проект рассмотрели руководители 63 субъектов РФ, при этом 31 из них готовы его согласовать.
Анализ поступивших материалов показывает, что основными вопросами, из-за отсутствия механизма решения которых распоряжение не может быть согласовано, являются:
· юридическое оформление передаваемого имущества (включение дополнительного пункта в распоряжение Правительства РФ);
· необходимость корректировки федерального бюджета на 2004 г.;
· передача финансовых средств, необходимых для содержания передаваемой численности и имущества;
· выделение средств для восстановительных работ на передаваемое имущество;
· выделение ежегодных субвенций (возмещение дополнительных затрат на содержание передаваемой техники);
· проведение инвентаризации имущества на предмет функциональной пригодности для тушения пожаров;
· погашение задолженности по коммунальным платежам и связи, а также текущий ремонт передаваемых зданий.
Вместе с тем в адрес МЧС России поступило письмо Комитета по управлению государственным имуществом Амурской области (от 25.07.03 №05-11/6680), в котором говорится, что ввиду отсутствия специально установленного Правительством РФ порядка передачи имущества при рассмотрении перечня объектов федеральной собственности Управления ГПС МЧС России Амурской области, передаваемых в собственность субъекта РФ, комитет руководствовался нормами действующего законодательства. В результате рассмотрения возникли следующие вопросы:
· имущество ГПС относится исключительно к федеральной собственности, которое не может быть передано ни в собственность субъектов РФ, ни в муниципальную собственность;
· необходимо согласовывать порядок подготовки документов по вопросу передачи основных фондов ГПС из федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ;
· необходимо ускорить приведение учредительных документов учреждений ГПС Амурской области в соответствие действующим законодательным актам.
В 2004 г., во исполнение ФЗ от 04.07.03 №95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части поэтапной, в течение 2003-2004 гг., передачи функций по тушению пожаров органам исполнительной власти субъектов РФ, планируется передать в ведение субъектов РФ 10710 единиц численности личного состава ГПС. Эту передачу необходимо осуществить с учетом требований приказа МЧС России от 16.05.03 №259 "Об исполнении протокола заседания Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам оптимизации бюджетных расходов" имея в виду, что за счет средств федерального бюджета будет финансироваться численность личного состава органов управления ГПС, учебных центров ГПС, испытательных пожарных лабораторий, производственно-технических центров, отрядов технической службы, региональных специализированных отрядов, баз мобилизационной готовности и складов "НЗ", должностных лиц ГПС, наделенных правами по осуществлению государственного пожарного надзора, а также должностей дознавателей. Предложения по данному вопросу Главным управлением ГПС подготовлены и направлены на рассмотрение в заинтересованные структурные подразделения МЧС России (от 17.07.03 №18/8/1950).