Институт этнологии и антропологии РАН
Государственная противоэпидемическая политика: опыт Швеции по противодействию коронавирусу
Е.А. Сорокина,
кандидат исторических наук
Аннотация
В условиях объявления в мире пандемии COVID-19 задача выработки государством политики, способной остановить стремительное распространение коронавирусной инфекции, стала первоочередной фактически для каждого государства в мире. Проблемы взаимодействия органов государственной власти в период пандемии, нормативное регулирование их функционирования в чрезвычайных условиях в странах, затронутых пандемией, получили различное разрешение. В научном и профессиональном сообществах России и зарубежных стран консолидированный подход к решению вопроса формирования единой правовой модели взаимодействия публичной власти и общества в условиях эпидемии коронавирусной инфекции не сложился. Правовое регулирование лечения и профилактики COVID-19 в зарубежных государствах выявило проблемные зоны в системе управления здравоохранением. В мире сформировались различные модели организации противодействия распространению инфекции.
Статья посвящена анализу модели государственно-правовой деятельности Швеции, избравшей самостоятельный оригинальный путь в борьбе с эпидемией COVID-19. Обращено внимание на отсутствие нормотворческой практики органов исполнительной власти; предоставление широких полномочий по борьбе с коронавирусной эпидемией Управлению общественного здоровья при Министерстве здравоохранения и социальных дел, которое занимается и организацией работы, и сбором и обработкой информации о заболевших, и разработкой рекомендаций и мероприятий противоэпидемической программы. Охарактеризованы медико-психологические, экономические, финансовые, культурные, бытовые и иные социальные последствия, характеризующие эффективность деятельности государства в условиях экстраординарных событий, необходимость преодоления негативных последствий локдаунов в экономике и психологическом настрое общества и восстановления стабильной общественной жизни.
Ключевые слова: пандемия, COVID-19, Швеция, государственная противоэпидемическая политика, концепция борьбы с коронавирусной эпидемией, здравоохранение, карантин, нормотворчество в условиях пандемии.
Abstract
Elena A. Sorokina
Cand. Sci. (Hist.)
Institute of Ethnology and Anthropology RAS
State anti-epidemic policy: Swedish experience in countering coronavirus
With the COVID-19 pandemic announced in the world, the task of developing a state policy that can stop the rapid spread of coronavirus infection has actually become the primary task for every state in the world. The problems of interaction between public authorities during a pandemic, the normative regulation of their functioning in emergency conditions in different countries have received different solutions. In the scientific and professional communities of Russia and foreign countries, a consolidated approach to solving the issue of forming a unified legal model of interaction between public authorities and society in the context of the coronavirus epidemic has not taken any shape. The legal regulation of the treatment and prevention of COVID-19 in various countries has revealed problem areas in the healthcare management system. Various models of organization of counteracting the spread of infection have formed in the world.
The article is devoted to the analysis of the model of state and legal activity of Sweden, which has chosen an independent original path in the fight against the COVID-19 epidemic. Attention is paid to the lack of rule-making practice of executive authorities; proving wide powers in fighting the coronavirus epidemic to the Public Health Office under the Ministry of Health and Social Affairs, which is involved in organizing work, collecting and processing information about patients, and developing recommendations and measures for the anti-epidemic program. The medical and psychological, economic, financial, cultural, household and other social consequences characterizing the effectiveness of the state's activity in the conditions of extraordinary events, the necessity of overcoming the negative consequences of lockdowns in the economy and the psychological mood of society and the restoration of a stable social life are characterized.
Keywords: pandemic, COVID-19, Sweden, state anti-epidemic policy, the concept of fighting the coronavirus epidemic, health care, quarantine, rule-making in a pandemic.
Основная часть
Самая актуальная, обсуждаемая и поистине важнейшая для всего мира тема сегодня - распространение и активизация коронавирусной инфекции, обсуждение и поиск путей и методов борьбы с ней, разработка вакцины, изыскание возможностей для излечивания пациентов. Не менее важны для мирового сообщества вопросы преодоления последствий пандемии COVID-19, изучение её влияния на мировую экономику, политику, социальные связи и общественную жизнь и, конечно, на здоровье людей [1; 2; 3; 4]. Пандемия коронавируса в мире, перспективы её возможного развития и последствий для населения, для национальных экономик, для исполнительной и законодательной власти различных государств - эти проблемы привлекают пристальное внимание самых разнообразных и многочисленных заинтересованных участников - от рядового населения до власть имущих, политиков, экономистов, законодателей и представителей исполнительной власти. Такое внимание общества к теме пандемии вполне закономерно: ведь происходило чрезвычайно быстрое распространение опасной инфекции, что имело серьёзные негативные последствия, в том числе резкое увеличение количества инфицированных и, к сожалению, погибших от этого вируса. По состоянию на 19 июля в мире инфицированы коронавирусом более 14 млн 300 тыс. человек, из которых около 8 млн человек выздоровели, а около 600 тыс. человек скончались Коронавирус COVID-19: новости [Электронный ресурс] // Сайт «Новости@Ma^l». - URL: https://news. mail.ru/story/incident/coronavirus/?fm=1 (дата обращения: 18.07.2020).. До сих пор у медиков нет вакцины и действенных проверенных лекарств против коронавируса. По сравнению с начальным периодом пандемии (в марте, к примеру) в настоящее время, т.е. практически через полгода после объявленной официально ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения при ООН) пандемии, у специалистов (вирусологов, эпидемиологов, инфекционистов и других) уже имеется значительно больше информации и знаний о ходе развития заболевания, методах лечения тяжело заболевших и реабилитации пациентов. Тем не менее данная инфекция всё ещё недостаточно изучена, что ставит перед специалистами и учёными новые задачи и цели. Сейчас среди исследователей и практических специалистов всё более активно звучат мысли о том, что коронавирус сам по себе не исчезнет и на протяжении определённого времени будет по-прежнему существовать в популяциях, хотя, возможно, и в несколько ослабленной форме. И это будет продолжаться до тех пор, пока около 60% населения или немногим более (в каждой стране и в мире в целом) не переболеет COVID-19. Только в таком случае может сформироваться коллективный или, другими словами, популяционный иммунитет, что может позволить сильно затормозить распространение пандемии в мире. К числу реальных негативных рисков бушующей в мире пандемии коронавируса относятся не только многочисленные медицинские, но и социальные, психологические и экономические последствия. В их числе - имевшие место в большинстве стран мира локдауны, вследствие которых произошли самые разнообразные негативные перемены: рост безработицы, торможение национальных экономик, увеличение числа сопутствующих заболеваний у населения и т.д.
Коронавирус «не обошёл своим вниманием» практически ни одну страну мира. И ВОЗ 11 марта официально объявила пандемию ко - ронавирусной инфекции COVID-19 в мире. Национальные власти государств мира в своих практических действиях двигались в аналогичном направлении: в разных странах вводились достаточно жёсткие карантинные меры, которые подразумевали закрытие внешних границ, осуществление определённых (и значительных) ограничений передвижения граждан, транспорта, торговых потоков, также временно закрывались для посещений общественные места. Необходимыми шагами в действиях по преодолению распространения коронавируса было и то, что инфицированные люди (с подтверждённым тестированием) практически изолировались дома, если позволяло течение болезни, а в тяжелых случаях пациентов госпитализировали в палаты интенсивной терапии. «Вершиной» такого рода карантинных мероприятий и ограничений стало взимание штрафов за нарушение предписанных в период эпидемии правил. Также временно закрывались общественные места - магазины, зрелищные и спортивные заведения, концертные залы, музеи, а большинство людей переводились на дистанционные режимы работы и обучения (в случае со школьниками и студентами). Таким образом, именно за счёт заметного сокращения непосредственных личных контактов, соблюдения гражданами норм социального и физического дистанцирования (не менее 1,5 метра между людьми), предполагалось затормозить цепочку передачи коронавируса в обществе. Реализация таких жёстких мер считалась необходимой не только для того, чтобы оградить возможно большую часть граждан от заражения, но и для оказания максимальной поддержки национальным системам здравоохранения и больницам, для предотвращения возможного обвала медицинской помощи из-за одномоментного мощного потока тяжёлых пациентов.
В общих чертах алгоритм действий национальных властей разных стран был приблизительно одинаков, отличаясь незначительными изменениями и деталями. Все решения, как правило, принимались на высшем уровне исполнительной власти и оформлялись в виде постановлений или иных распоряжений. В Российской Федерации Президент В.В. Путин в своём выступлении по телевидению подчеркнул, что необходимо принять предупреждающие, превентивные меры для уменьшения распространения опасного вируса Выступление Президента Российской Федера-ции В. В. Путина по ТВ 25 марта 2020 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.youtube.com/ watch?v=EkgP1gsQo_w (дата обращения: 17.06.2020).. Стоит обратить внимание на то, что Правительство РФ в связи со вспышкой коронавируса в Китае ещё 30 января 2020 г. издало распоряжение «О временном ограничении движения через пункты пропуска на отдельных участках Государственной границы РФ с КНР» О временном ограничении движения через пункты пропуска на отдельных участках государственной грани-цы Российской Федерации с Китайской Народной Респу-бликой : распоряжение Правительства Российской Феде-рации [Электронный ресурс] // Сайт «СтопКоронавирус. рф». - Режим доступа: https://xn--80aesfpebagmfblc0a.xn-- p1ai/info/ofdoc/government (дата обращения: 07.07.2020).. Впоследствии были изданы и другие распоряжения Правительства РФ, касающиеся возможных передвижений через границы на территорию России граждан КНР, Ирана, Кореи, Италии, а несколько позднее - и всех других иностранных граждан. Границы Российской Федерации, таким образом, практически закрылись Распоряжения Правительства Российской Фе-дерации, касающиеся передвижений граждан КНР (от 3.02.2020 №194-р), Ирана (от 27.02.2020 №446-р; от 6.03.2020 №550-р)), Кореи (от 27.02.2020 №448-р), Ита-лии (от 12.03.2020 №597-р) [Электронный ресурс] // Сайт «СтопКоронавирус.рф». - Режим доступа: https://xn-- 80aesfpebagmfblc0a.xn--p1ai/info/ofdoc/government (дата обращения: 20.06.2020).. Издаваемые распоряжения Правительства РФ временно приостанавливали свободное передвижение иностранных граждан через российские границы в связи с напряженной эпидемиологической ситуацией. Также был принят План первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции от 17 марта 2020 года План первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в ус-ловиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции от 17 марта 2020 года [Электронный ресурс] // Сайт «СтопКоронавирус.рф». - Режим доступа: https://xn--80aesfpebagmfblc0a.xn--p1ai/ info/ofdoc/government (дата обращения: 20.06.2020).. Осуществляемое со стороны высшей российской исполнительной власти (Президент РФ, Правительство РФ) своеобразное социальное и административное регулирование посредством использования определённых правовых норм в значительной степени распространялось на принятие решений, направленных на поддержку некоторых категорий граждан и бизнеса. Непосредственно изданием конкретных распоряжений по установлению, внедрению и контролю за противоэпидемическими мероприятиями занимались высшие должные лица субъектов РФ (губернаторы и главы регионов) и чиновники Роспотребнадзора, который в целом отвечает за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения нашей страны Об обеспечении режима изоляции в целях пре-дотвращения COVID-19 : постановление Главного го-сударственного врача Российской Федерации от 18 мар-та 2020 г. № 7 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Роспотребнадзора. - Режим доступа: https://www. rospotrebnadzor.ru/files/news/%D0%9F%D0%BE%D1%8 1%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B B%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5%20%D0%B8%D0 %B7%D0%BE%D0%BB%D1%8F%D1%86%D0%B8%D1% 8F.pdf (дата обращения: 2O.06.202O). См. также: https:// www.rospotrebnadzor.ru/region/korono_virus/files/spec/ postfnov%20koronaVpdf; https://www.rospotrebnadzor.ru/ region/korono_virus/post.php (дата обращения: 20.О6.2О2О); по субъектам Российской Федерации см., к примеру, Указ мэра Москвы С. С. Собянина №12-УМ от 5 марта 2020 г. «О введении режима повышенной готовности» [Элек-тронный ресурс] // Официальный сайт мэра Москвы. - Режим доступа: https://www.mos.ru/city/projects/covid- 19/#popup:1ukaz (дата обращения% 2О.06.202О)..
Вышеизложенное относительно общей логики действий властей в полной мере (хотя и с отдельными изменениями) отражает реальную картину борьбы и преодоления коронавирусной пандемии практически во всех странах. Однако существует ещё и опыт Швеции, где в период коронавирусной эпидемии был выбран и реализован иной путь. Внимание многих медиков, специалистов (вирусологов и эпидемиологов), учёных, представителей ВОЗ и простых людей на протяжении длительного времени приковано к этой стране именно по причине избранного там своеобразного и самостоятельного пути в борьбе с эпидемией COVID-19. Как и во всех других странах, где была отмечена пандемия, главной задачей для шведских властей и для специалистов-практиков было замедлить распространение коронавирусной инфекции, минимизировать риски для всего населения, особенно для так называемых групп риска, обеспечить наиболее благоприятное и безопасное преодоление эпидемии для жителей страны. Замедление распространения коронавирусной эпидемии в Швеции имело большое значение как для самого населения, так и для стабильного функционирования системы здравоохранения в стране в целом, больниц и отделений интенсивной терапии. Однако в Швеции практически отсутствовала отмеченная во всех других странах нормотворческая практика исполнительной власти по изданию правовых и рекомендательных актов. Подавляющее большинство рекомендаций, касающихся эпидемии коронавируса, правил поведения населения, и прочая необходимая информация предоставлялась в основном на официальном сайте канцелярии шведского правительства Regeringskansliet, правительственном сайте по коронавирусу Krisinformation, сайте управления здравоохранения Folkhalsomyndigheten См. официальные сайты: https://www.regeringen. se/corona; https://www.krisinformation.se/en/hazards-and- risks/disasters-and-incidents/2020/official-information-on- the-new-coronavirus/aktuellt-om-covid-19; https://www. folkhalsomyndigheten.se/smittskydd-beredskap/utbrott/ aktuella-utbrott/covid-19..
Действующая в Швеции система организации государственной власти и структуры органов исполнительной власти является результатом длительного исторического пути, в результате которого она и была сформирована. Существенной особенностью этой системы является то, что исполнительная власть страны в значительной степени децентрализована, у чиновников регионального (лены или губернии) и локального уровня (коммуны или муниципалитеты) имеются соответствующие полномочия для установления и принятия тех или иных норм на практике, а в дальнейшем - для контроля за ходом исполнения решений и распоряжений. Так, к примеру, в Швеции в период эпидемии многие рестораны и кафе продолжали работать, но были установлены определённые нормы и правила этой работы. При несоблюдении предписанных правил и норм рестораны и кафе могли сначала оштрафовать, а впоследствии и закрыть. Контролем и вынесением решений о замеченных недостатках занимались коммунальные (муниципальные) службы и органы. Государственная правительственная политика осуществляется посредством принятия рискдагом (шведский парламент) решений и инициатив, внесённых на рассмотрение исполнительной властью. Практическая реализация правительственной политики в различных направлениях и областях жизни страны осуществляется различными министерствами. Однако в Швеции министерства представляют собой крайне немногочисленные организации, в функции которых входит исключительно общая и рекомендательная деятельность в соответствующих отраслях. Практической разработкой конкретных мероприятий, программ и их последующей реализацией занимаются отдельные управления (агентства) при соответствующих министерствах. В таких управлениях (агентствах) работают высококлассные специалисты - эксперты по конкретным направлениям. Как правило, в деятельность таких управлений не вмешиваются ни правительство, ни само министерство. Правительство лишь утверждает финансирование и направление работ этих управлений.
Мы рассмотрим деятельность управления общественного здоровья (Folkhalsomyndigheten, далее - управление здравоохранения), которое непосредственно занимается работой по преодолению коронавирусной эпидемии COVID-19, сбором и обработкой информации по заболевшим, разработкой конкретных рекомендаций и мероприятий. Это управление функционирует при Министерстве здравоохранения и социальных дел (Socialdepartamentet), в ведении которого находится весь комплекс вопросов по социальному обеспечению шведского населения, а также вопросы здравоохранения и медицины страны, проблемы инвалидов и соблюдения прав детей. Зона ответственности упомянутого управления в рамках всей страны чрезвычайно обширна и включает все вопросы, имеющие отношение к практическому функционированию медицинской системы и здравоохранения. Главный эпидемиолог Швеции Андерс Тегнелл (Anders Tegnell), работающий в этом управлении, сейчас широко известен не только в Швеции, но и в мире, благодаря регулярным выступлениям на пресс-конференциях и брифингах. А. Тегнелл в выступлениях представлял общественности выбранную противоэпидемическую концепцию, которая реализовывалась в Швеции. На всех пресс-конференциях и брифингах в течение весенних месяцев А. Тегнелл рассказывал о сложившейся в стране ситуации с распространением инфекции и состоянии медицинской помощи. Также он информировал о текущем состоянием дел: скорости распространения инфекции, состоянии здоровья заболевших, количестве жертв эпидемии. Подчеркнём, что он представлял консолидированное мнение специалистов управления здравоохранения по выбору стратегии и тактики в борьбе с эпидемией COVID-19.
Опишем в общих чертах основные особенности шведской модели противоэпидемической программы. Одной из важных задач, как уже отмечалось, было максимальное замедление распространения инфекции COVID-19 в стране и создание благоприятных условий для эффективного функционирования всей системы здравоохранения страны (впрочем, аналогичные задачи стояли перед всеми национальными системами здравоохранения). Важно было не допустить резкого роста числа заболевших, которые нуждались бы в высокопрофессиональной медицинской помощи в больницах и в отделениях интенсивной терапии, где при необходимости должна быть оказана необходимая и достаточная помощь всем нуждающимся в ней пациентам. Для достижения заявленных целей считалось необходимым наличие свободных (не занятых пациентами) больничных коек в размере не менее 10% от их общего количества Hur manga maste do for flockimmuniteten? 12.05.2020.Svenska Dagbladet [Электронный ресурс]. - Ре-жим доступа: https://www.svd.se/hur-manga-maste-do-for- flockimmuniteten (дата обращения: 15.05.2020).. По состоянию на 19 июля в Швеции насчитывалось 77 300 инфицированных, из которых 2 490 человек нуждаются в интенсивном лечении. Зафиксировано 5 619 летальных исходов Folkhalsomyndigheten. https://experience.arcgis.com/ experience/09f821667ce64bf7be6f9f87457ed9aa (дата обра-щения: 19.07.2020)..