Масштабные финансовые инвестиции, поступающие на международныи? рынок в форме ресурсов суверенных фондов с развивающихся рынков, вызывают опасениия у крупнеи?ших реципиентов (получателей) финансового капитала из числа развитых стран. Это привело к необходимости систематизировать деятельность cуверенных фондов на наднациональном уровне, ввести нормы их поведения на уровне международных финансовых организации?.
Международные требования к инвестиционнои? практике суверенных фондов: к формам и срокам инвестирования на внешних рынках, к соответствующим механизмам управления и подотчетности, а также к раскрытию необходимой информации об операциях установлены в «Своде общепринятых принципов и практик суверенных фондов благосостояния», разработаном Международной рабочей группой по вопросам управления суверенными фондами благосостояния, так называмых, «Сантьягских принципах» (получили название по месту проведения рабочего совещания Международной рабочей группы по сувереным фондам 11 октября 2008 года, на котором были разработаны данные принципы (Сантьяго, Чили). [5]Международные стандарты управления и раскрытия информации об операциях суверенных фондов включают в себя 24 принципа. Данные принципы охватывают следующие вопросы: правовую основу суверенных фондов, их цели и координацию с макроэкономической политикой государства; институциональную основу и структуру управления; основу управления инвестициями и рисками.
Цели их разработки следующие [1, 49-50]: поддерживать прочность и прозрачность управления суверенными фондами; обеспечивать соблюдение законности и требований по раскрытию информации; обеспечивать инвестирование с учетом риска, а также соображений доходности; содействовать поддержанию стабильности глобальной финансовой системы и свободного потока капитала и инвестиций.
Как свидетельствует международная практика, в настоящее время деятельность большинства суверенных фондов соответствует «Сантъягским принципам» (полностью или частично).Эффективным управлением суверенным фондом является управление, в рамках которого функциональные элементы управления сочетаются так, чтобы наиболее полно достигались цели и задачи, поставленные перед суверенными фондами. Эффективность управления - сложное и многообразное понятие, смысл которого заключается в том, что весь процесс управления, начиная с постановки цели и заканчивая конечным результатом деятельности, должен производиться с наименьшими затратами и с наибольшей результативностью (степень достижения цели должна быть соотнесена с понесенными затратами).
«Результативность» и «эффективность» - взаимосвязанные понятия, но не идентичные. «Результативность» - это степень достижения целеи? и задач. В ряде случаев результативность управления фондами может достигаться при падении эффективности управления в связи с ростом цены управления (например, при росте затрат на доверительных управляющих при размещении средств фондов). Определение численных показателеи? результативности и эффективности управления фондами нередко вызывает сложности, что обусловлено тем, что в качестве затрат или цены управления могут выбираться показатели, характеризующиеся высокои? долеи? субъективизма.
Критерии оценки эффективности управления суверенными фондами - это признаки, выполнение которых свидетельствует об эффективности управления. В рамках одного критерия могут использоваться различные оценочные показатели, которые показывают степень выполнения того или иного критерия. В настоящее время для оценки эффективности управления средствами суверенных фондов предлагается использовать ряд критериев и соответствующие им показатели. См. таблицу 1.
Таблица 1. Критерии и показатели эффективности управления суверенными фондами [1, 36-37]:
Применять данные критерии оценки эффективности управления на практике следует с учетом особенностей типа конкретного суверенного фонда.
Критерии соответствия степени использования конъюнктурных (сырьевых) доходов выбраннои? экономическои? политике, обеспечения необходимого (максимального) уровня ликвидности активов и обеспечения максимальнои? прозрачности деятельности суверенного фонда могут применяться для всех видов суверенных фондов.
Критерии обеспечения устои?чивости бюджета и проведения антициклическои? бюджетнои? политики необходимо использовать для оценки эффективности управления суверенными фондами, средства которых используются для краткосрочнои? стабилизации расходов, в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджетов бюджетнои? системы (стабилизационные фонды).Критерий обеспечения максимальной доходности инвестиций при адекватном уровне риска следует применять для сберегательных и пенсионных суверенных фондов, целью которых является обеспечение максимально возможного уровня доходности инвестиций.
Критерий социально-экономической эффективности следует применять для оценки эффективности управления суверенных фондов развития, средства которых используются для финансирования инвестиционных проектов, направленных на развитие и диверсификацию экономики. Рассмотрим специфику управления суверенными фондами в Российской Федерации.
В России в настоящее время функционируют два суверенных фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ).Их предшественником являлся Стабилизационный фонд Российской Федерации. Он был создан в 2004 году с целью обеспечить связывание излишнеи? долларовои? ликвидности и стерилизацию избыточной эмиссии в условиях высоких цен на нефть, не допуская прогрессирования «голландскои? болезни»; обеспечить сбалансированность федерального бюджета при падении цен на нефть (бюджетную стабильность).В основу механизма формирования и использования средств Стабилизационного фонда было положено правило «среднеи? цены». В фонде аккумулировались поступления средств вывознои? пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых при цене на нефть превышающеи? базовую цену, рассчитываемую при планировании бюджета. Средства фонда направлялись на финансирование дефицита федерального бюджета при падении цены на нефть ниже базовои?. Базовая цена на нефть фиксировалась в Бюджетном кодексе. Если объем фонда превышал уровень в 500 млрд. рублеи?, то сумма превышения могла быть использована на иные цели (погашение государственного долга).Порядок управления средствами Стабфонда был регламентирован в Бюджетном кодексе. Управлением занимался Минфин России, основными задачами которого в данном вопросе являлись обеспечение высокой ликвидности средств Стабфонда и их защита от обесценивания: за счёт накопленных средств Стабфонда могли приобретаться долговые обязательств других государств, а также иностранная валюта. Средства фонда размещались на отдельном счете Федерального казначейства в Банке России.
За период деятельности Стабфонда (2004-2007 гг.) основная часть его средств (1281 млрд руб., что составило около 80% всех средств) была направлена на погашение государственного внешнего долга. В 2007 году средства фонда также использовались в качестве имущественного взноса в уставныи? капитал Внешэкономбанка (180 млрд. рублеи?), ГК «Роснано» (30 млрд. рублеи?), а также на увеличение объема Инвестиционного фонда (90 млрд. рублеи?). Часть средств Стабфонда была также направлена на покрытие дефицита Пенсионного фонда России?скои? Федерации (30 млрд. рублеи?). [6]В 2004-2005 годах размещение средств Стабфонда не осуществлялось. В 2006 году на покупку иностраннои? валюты было направлено 2,3 трлн. рублеи?, а в 2007 году 1,6 трлн. рублеи?. С 2006 по 2007 года средства фонда также размещались в долговые обязательства Великобритании, США и стран Европы. [6]При управлении средствами Стабфонда соблюдалась установка на сбережение дополнительных доходов федерального бюджета от нефти (за 4 года существования в Стабфонде было аккумулировано 5,5 трлн. рублеи?, а использовано лишь 1,6 трлн. рублеи? или 29%). На 1 января 2008 года объём накопленных в Стабфонде средств составлял 3 триллиона 849,11 млрд. рублей. [6]При управлении средствами Стабфонда, по оценкам экспертов, основные критерии эффективности управления для стабфондов соблюдались, кроме критерия обеспечения максимальнои? прозрачности деятельности.
С учетом изменения макроэкономическои? ситуации в феврале 2008 года Стабилизационный фонд был преобразован и разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Основная цель разделения - перейти от краткосрочной стабилизации к долгосрочной, объем накопленных в Стабфонде ресурсов к моменту разделения существенно превышал объем средств, необходимых для выполнения стабилизационной функции в краткосрочном периоде. Преобразование Стабфонда осуществлялось в рамках перехода к так называемои? концепции ненефтегазового бюджета, то есть раздельного планирования и использования ненефтегазовои? и нефтегазовои? частеи? бюджетных доходов. Основным элементом предложеннои? системы был нефтегазовыи? трансферт -- ограничение на предельныи? объем нефтегазовых доходов (текущих или накопленных), которые ежегодно могут использоваться на текущие бюджетные расходы. Рассмотрим особенности управления средствами данных фондов (механизм формирования и использования средств) подробнее.
Резервныи? фонд используется для сглаживания колебании? нефтегазовых доходов федерального бюджета в краткосрочном периоде. Для управления средствами Резервного фонда используется консервативная стратегия управления средствами (инвестирование в валютные активы, высоконадежные государственные долговые обязательства). Таким образом, Резервный фонд фактически заменил собой Стабилизационный фонд, но, в отличие от него, помимо доходов федерального бюджета от добычи и экспорта нефти источниками формирования Резервного фонда также являются доходы федерального бюджета от добычи и экспорта газа. Фонд национального благосостояния (ФНБ) был создан для поддержки пенсионной системы и решения других экономических задач на долгосрочном временном промежутке. В данном Фонде накапливаются дополнительные доходы федерального бюджета, если объем средств Резервного фонда достигает нормативной величины, а также доходы от управления средствами фонда (ресурсы фонда должны активно инвестироваться).
Для управления средствами ФНБ была выбрана стратегия инвестирования средств с ориентациеи? на максимизацию дохода с минимизациеи? возможного риска потери средств. Изначально нормативный размер Резервного фонда был установлен на уровне 10% от ВВП страны на соответствующий финансовый год. В настоящее время действует норматив величины фонда в размере 7% прогнозируемого на финансовый год объема ВВП. В Резервный фонд поступают дополнительные нефтегазовые доходы, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины. Также источником формирования Резервного фонда являются доходы от управления его средствами. Методология формирования и использования средств фондов была усовершенствована путем применения правила «постоянного потребления». Предусматривалось, что на финансирование расходов федерального бюджета может быть направлена строго фиксированная часть нефтегазовых доходов - нефтегазовыи? трансферт (в % от ВВП). Объем нефтегазового трансферта на 2008 год предполагался в размере 6,1%, в 2009 году -5,5%, в 2010 году 4,5%, а с 2011 года - 3,7%. В Бюджетном кодексе закреплялось правило о том, что величина ненефтегазового дефицита федерального бюджета с 2011 года не может превышать 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году объема ВВП. Однако эти ограничения оказались невыполнимыми, во многом в связи с резким ростом ненефтегазового дефицита (-14,2% от ВВП в 2009 году) и последующей его волатильностью, и были отменены. Методология, основанная на сочетании двух правил: «среднеи? цены» и «постоянного потребления», в кризисный период оказалась нереализуемой, в связи с неготовностью финансовых властеи? снизить объем расходов федерального бюджета. С 2013 года деи?ствие статеи? Бюджетного кодекса о нефтегазовом трансферте и ненефтегазовом дефиците было отменено, было решено вернуться к правилу «среднеи? цены» как к наиболее удобному правилу в рамках бюджетного процесса. Возможно, что решение использовать средства Резервного фонда для компенсации падения ненефтегазовых доходов предотвратило резкое сокращение расходов, которое могло бы углубить кризис и экономическии? спад.
Структура управления суверенными фондами следующая. Правительство РФ, как собственник и инвестор средств суверенных фондов является полноправным участником инвестиционнои? деятельности: утверждает инвестиционную декларацию фонда; исследует текущую ситуацию на рынке для определения момента входа в рынок; формирует инвестиционныи? портфель фонда; наблюдает за состоянием портфеля и корректирует его при необходимости. Стратегический управляющий - Министерство финансов РФ: утверждает нормативные доли разрешенных финансовых активов и нормативную валютную структуру, определяет порядок взаимодеи?ствия с Федеральным казначеи?ством и Банком России при проведении расчетов по счетам фондов. Оперативное управление средствами суверенных фондов осуществляется Банком России. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда и ФНБ могут осуществляться специализированными организациями. Цель создания фонда и его профиль обязательств определяют конкретные виды активов, горизонт инвестирования, а также распределение активов в инвестиционном портфеле.
Бюджетным кодексом определяются виды активов, в которые разрешено инвестировать средства фондов, опосредованно через цели и задачи обозначается горизонт инвестирования средств, описывается общая структура управления средствами фондов, указываются правила учета, контроля и подотчетности управляющих.Федеральными законами о федеральном бюджете на очереднои? финансовыи? год и плановые периоды определяется размер фондов, направления и объем использования средств. Отдельными законами могут регулироваться полномочия участников управления средствами фонда. Постановлениями Правительства РФ регламентируется порядок управления средствами фондов, устанавливаются предельные доли активов, в размере которых Министерству финансов РФ разрешено размещать средства, а также обозначаются дополнительные требования к активам, разрешенным для инвестирования, определяется перечень иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков и др., в обязательства которых разрешается размещать средства фондов.
Приказами Министерства финансов РФ регулируется валютная структура средств фондов, устанавливаются нормативные доли разрешенных для инвестирования финансовых активов. Резервныи? фонд создавался для обеспечения сбалансированности федерального бюджета и приоритетами при их размещении должны оставаться надежность и высокая ликвидность. Управление средствами Резервного фонда может выполняться посредством:- приобретения за счет средств Резервного фонда иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Резервного фонда в иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов) в Центральном банке РФ. За пользование денежными средствами на указанных счетах Центральный банк РФ уплачивает проценты, установленные договором банковского счета;- размещения средств Резервного фонда в иностранную валюту и финансовые активы в иностранной валюте, перечень которых устанавливается законодательством страны. Средства Резервного фонда могут быть размещены в долговые обязательства следующих стран: Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Канада, Люксембург, Нидерланды, США, Финляндия, Франция, Швеция. Для средств Резервного фонда была утверждена нормативная валютная структура в следующеи? пропорции: 45% - доллары США, 45% - евро, 10% - фунты стерлингов. В настоящее время средства в размере 100% размещаются в долговые обязательства иностранных государств - наиболее надежные активы.