2
Форсайт технологии в вопросе законодательства о местном самоуправлении
Н.А. Щёголева, канд. юрид. наук, доцент
О.О. Комаревцева, аспирант
Орловский филиал ФГБОУ ВО
«Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ»
(Россия, г. Орёл)
Аннотация
На сегодняшний день в условиях функционирования и развития муниципальных территорий значимую роль приобретает вопрос эффективной организации местного самоуправления. Однако, имеющиеся системные вопросы осуществления местного самоуправления, правовые коллизии, неполнота в правовом регулировании общественных отношений лишь создают пробелы в системе законодательства. Тем самым, актуальность заявленной темы исследования обуславливается тем, что существующая модель регулирования местного самоуправления имеет ряд недостатков, которые требуют комплексного пересмотра посредством консолидации мер правового и организационного характера. В то же время наличие коллизий и пробелов действующего законодательства в данной сфере предопределяет непрерывность нормотворческой работы по нивелированию недостатков правового регулирования. Для этого, по нашему мнению, необходимо использовать форсайт технологии как инструмента учета мнения граждан о развитии законодательства о местном самоуправлении.
Ключевые слова: форсайт, законодательство о местном самоуправлении, законодательство; муниципальное правотворчество
мнение граждан эффективность местное самоуправление
На сегодняшний день в условиях турбулентности развития социально-правовых вопросов прогнозирование является одним из инструментов, позволяющих выявить как текущее положения объекта, так и сформировать карту будущего развития [2, с. 560]. В качестве наиболее простых методов проведения данного исследования выступает метод форсайт. Под форсайтом понимают систематический процесс оценки краткосрочных и (или) среднесрочных и (или) долгосрочных горизонтов развития, основанный на участии всех заинтересованных сторон, нацеленный на принятие текущих решений и мобилизацию совместных действий, таких как: возможности решения возникающих проблем краткосрочного характера; определение необходимости усиления позиций муниципальных образований на национальном рынке; потребности в принятии политико-правовых решений о выборе стратегических альтернатив развития с учетом имеющихся возможностей и ограничений терри--торий; невозможности эффективной реализации политики без достижения консенсуса между государством, бизнесом и обществом [4, с. 13]. Тем самым, по нашему мнению, для определения проблем правопримени--тельной практики в области местного самоуправления и формирование карты развития законодательства в области местного самоуправления необходимо сформировать форсайт «Законодатель--ство о местном самоуправление: сегодня и в будущем».
Форсайт «Законодательство о местном самоуправление: сегодня и в будущем» -- это универсальный форсайт для определения текущего и будущего развития законодательства в области местного самоуправления, включающий в себя карту значимых правовых вопросов в области местного самоуправления с краткосрочным, среднесрочным, долгосрочным лагом [3, с.259]. Сформированная схема форсайта основывается на реализации этапов принятия решения, имеющих взаимосвязанный, системный характер (рис. 1).
Рис. 1. Схема реализации прогноза форсайт «Законодательство о местном самоуправление: сегодня и в будущем»
Форсайт «Законодательство о местном самоуправление: сегодня и в будущем» основывается на трех основ--ных этапах и трех дополнительных. Анкета данного форсайт исследования размещена по ссылки https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSdw1ZNMl-OZS8JcarOmXH6Hn-7dSN 1LucG_u2KhGGcLc52RPQ/viewform?c=0&w=1&usp=send_form в свободной форме для доступа и заполнения всеми желающими. Анкета сформирована и размещена на сайте 15.07.2016 года. Первые результаты обработки и обобщения сделаны 15.08.2016 года. Затем, снятие показателей будет производиться каждые полгода. Данный длительный временной лаг связан с тем, что ежемесячное обращения к профессиональным экспертам невозможно, а без данного уровня изменяется вся тактика исследования.
В группу непрофессиональных экспертов входят 10 человек в возрасте от 24 до 48 лет являющимися студентами и аспирантами, работника--ми бизнес структур, аналитиками. В группу профессиональных экспертов в количестве 10 человек входят работники правоохранительных орга--нов, государственные и муниципальные служащие с наличием диплома по направлению подготовки юриспруден--ция.
Анкета исследования формировалась по следующим вопросам:
1. Как по Вашему мнению на сегодняшний день складывается ситуа--ция в области правоприменительной практики в вопросах местного самоуправления?
2. Какие основные проблемы свойственны законодательству в области регулирования вопросов местного значения?
3. Какие положения Конституции Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления Вы считаете наиболее важными?
4. На основе каких факторов можно усовершенствовать законодательство в области местного самоуправления?
5. Какие правовые формы на Ваш взгляд будут необходимы для совершенствования вопросов местного значения к 2016 и к 2025 году (0 - не оптимально, 1 - оптимально)?
6. Стоит ли, по Вашему мнению, внести изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?
7. Какие недостатки ФЗ-№131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Вы можете выделить?
8. Как сказываются на эффективности местного самоуправления договорные соглашения о перераспределении полномочий органов местного самоуправления?
9. На основе каких требований должны строятся договорные соглашения о перераспределения полномочий местного самоуправления?
10. Каким Вы видите законодательство о местном самоуправлении к 2020 и 2030 году?
Последние два вопроса являются основными, так как карта текущего и будущего состояния законодательства в области местного самоуправления будет сформирована именно по ним. Кроме того, данная карта будет содержать не только опрос респондентов исследования, но и мнения экспертов. Подведя первые итоги к 28.08.2016 году, отметим, что в опросе на сайте google.com принимали участие 48 респондентов в возрасте от 24 до 50 лет. Основные группы, представленных респондентов складывались следующим образом: государственные служащие - 18%, работники органов местного самоуправления - 34%, преподаватели, ученые - 8%, студенты - 10%, правоохранительные органы - 24%, правозащитники - 2%, предприниматели - 2%, безработные - 2%. Отметим, что респонденты профессиональных экспертов по направлению правоохранительные органы, участвующие в экспертных группах, онлайн опрос не проходили. Для включения ответов экспертов в форсайт, было необходимо превысить порог в 2%, т.е. учитывались мнения каждого из опрошенных респондентов.
Первоначальной проблемой исследования форсайт стало выявление ситуации в области правоприменительной практики в вопросах местного самоуправления (рис. 2). Так по мнению 44% респондентов в законодательстве о местном самоуправлении существует ряд правовых коллизий. Данный ответ был характерен для государственных служащих (80% от их числа) и студентов (60 % от их числа). Мнение среди других групп респондентов распределились следующим образом: 31% -- законодательство в области местного самоуправления по ряду вопросов устарело, 25% -- правоприменительная практика в области местного самоуправления эффективна.
Рис. 2. Ситуация в области правоприменительной практики в вопросах местного самоуправления
Отметим некоторые аспекты ответа на данный вопрос. Во-первых, несмотря на то, что в предложенной анкете имелся вариант ответа «к сожалению, я не знаком с законодательством в области местного самоуправления» ни один из заявленных респондентов так не ответил. Следовательно, каждый из участников исследования имеет хотя бы элементарные представление о правовых вопросах, регулирующих местное самоуправление. Во-вторых, об эффективности правоприменительной практики в области местного самоуправления единогласно заявили респонденты из групп «правоохранительные органы» и «предприниматели». Несмотря на это, не один опрошенных группы «муниципальные служащие» эффективным правоприменительную практику в области местного самоуправления не назвал.
Интересными являются ответы респондентов о проблемах, свойственных законодательству в области регулирования вопросов местного значения (рис. 3).
Рис. 3. Основные проблемы, свойственные законодательству в области регулирования вопросов местного значения
В ответах респондентов не наблюдается единства, так 44% опрошенных отдали предпочтение не реалистичности выполнения принципа совместного ведения по определенным вопросам местного самоуправления между органами государственной власти и местного самоуправления, 28% огосударствлению местного самоуправления, 24% -- противоречивости конституционных положений о местном самоуправлении на территориях малочисленных коренных народов. Хотелось бы отметить, что 2% опрошенных из группы «правоохранительные органы» считают, что проблем в области законодательства о местном самоуправлении не существует, а 2% их группы «преподавателей, ученых» считают неэффективным регулирования процесса местных реформ. Причем ответ о неэффективности регулирования процесса местных реформ не был включен в анкетный лист и был дополнен комментарием «не одна из реформ муниципального управления ни была эффективной и отрегулируемой в соответствии с нормативными актами».
Вопрос огосударствление местного самоуправления является наиболее остром в аспекте местного самоуправления. Опрос показал, что многие респонденты выделяют его как основную проблему. При этом, отметим, что огосударствление наоборот противоречит интересам государства: статус органов местного самоуправления как низшего звена в вертикали государственной власти неизбежно ликвидирует собственную компетенцию и собственную экономическую основу местного самоуправления и таким образом восстанавливает в прежнем объеме полноту ответственности органов государственной власти за осуществление всех прав и свобод человека и гражданина.
Интересными представляются ответы на вопрос о важности положений Конституции Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления (рис. 4). Несмотря на то, что в представленной анкете имелся ответ о важности всех конституционных положений в области местного самоуправления, на него не ответил ни один респондент.
Рис. 4. Наиболее важные положения Конституции Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления
При этом, наиболее важными положениями выступают: 28% -- организационная самостоятельность местного самоуправления, 34% -- финансовая составляющая бюджета. Безусловно, самостоятельность органов местного самоуправления не входящих в государственную власть и финансовая составляющая являются важными положениями, так как без обеспечения территории финансовыми ресурсами не о какой самостоятельности ни может идти и речь. Однако, не понятен ответ респондентов «о решении населения вопросов местного значения самостоятельно» набравшего всего 7% из числа мнений опрошенных. Возможно данное количество голосов связано с тем, что среди групп респондентов бытует мнение о том, что органы местного самоуправления действуют только в своих интересах, или в условиях кризиса значимость функций органов местного самоуправления направляется в сторону финансовой составляющей.
Определение факторов, способствующих усовершенствованию законодательства в области местного самоуправления является следующим этапом исследования (рис. 5).
Рис. 5. Факторы, способствующие усовершенствованию законодательства в области местного самоуправления
Большинство респондентов (52%), из которых преимущественно были опрошенные групп «работники органов местного самоуправления», «преподаватели, ученые» выбрали вариант местное правотворчество. При этом, хотелось бы отметить, что вариант федеральное правотворчество имеет довольно низкое значение (10%). Несмотря на то, что группа «ученых, преподавателей» могла выбрать вариант «публикаций ученых юристов», данный ответ последовал лишь от одного из респондентов, представленной группы. В течении всего исследования, собственные ответы предлагали правозащитники, предприниматели и студенты. Так, в ответе на данный вопрос были предложены варианты «наличие антиллобистов в органах представительной власти» и «никаких, все НПА создаются для решения проблем определенных групп». Возможно, причиной данных ответов стало недоверие данных респондентов к органам местного самоуправления.
При этом, важным является узнать какие правовые формы совершенствования вопросов местного значения являются действенными сегодня и останутся актуальными к 2025 году (рис. 6).
Так на сегодняшний день, одними из основных правовых форм совершенствования вопросов местного значения выступают муниципальные выборы, местный референдум, правотворческая инициатива, участие в ТОС (территориальное общественное самоуправления) [1, с.155]. При этом, ситуация к 2025 году меняется не значительно, основными формами остаются правотворческая инициатива, участие в ТОС, муниципальные выборы. Однако, изменится ситуация с необходимостью некоторых правовых форм. Так к 2025 году неэффективными формами по мнению опрошенных признаются голосование по отзову депутатов, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, публичные слушания, индивидуальные и коллективные обращения граждан (в 2016 году 0% получило лишь голосование по вопросам изменения границ муниципального образования).
Рис. 6. Актуальные правовые формы совершенствования вопросов местного значения в 2016 и 2025 году
Несмотря на закрепление вопросов местного самоуправления как в Европейской хартии местного самоуправления, так и в Конституции Российской Федерации, немало важное значение приобретает Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5, с.9]. Опрошенным по 5 бальной шкале было предложено выбрать вариант «необходимо ли вносить изменения в Федеральный закон №131 или нет» (1 - не нужно ни каких изменений, 5 -- обязательно). Так, 64% респондента ответили, что обязательно (5 баллов), 18% респондентов показали значения от 2 до 4 баллов, 18% -- не нужны ни какие изменения.