По нашему мнению, учитывая сферу деятельности, особое положение службы и возложенные на нее полномочия в условиях членства России в Евразийском экономическом союзе, специфику наднационального правового регулирования в сфере таможенного дела, полифункциональность подразделений таможенной службы, фискальную значимость ее деятельности, целесообразным представляется включение ФТС России в число служб, находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ.
Практика изъятия функций и полномочий у ФОИВ и передача их иным структурам (как государственным, так и частным, в том числе коммерческим) оказалась широкой, представлена она самыми разнообразными вариантами как по содержанию перераспределяемых функций, полномочий, так и по субъектному составу участников, а также по правовым основаниям передачи.
Так, произошла передача государственных полномочий в сфере управления не только федеральным органам исполнительной власти или государственным организациям, но и иным структурам: акционерным обществам, государственным корпорациям, иным юридическим лицам, правовое регулирование которых определяется специальными федеральными законами. В частности, полномочиями по осуществлению от имени России государственного управления использования атомной энергии наделена государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»1.
Как отмечается в научной литературе, ряд решений, принятых в период проведения реформ, следовал логике ограничения дееспособности органов исполнительной власти (ОИВ) и органов местного самоуправления в части административно-правового управления территориальным развитием [3; 7]. В частности, федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково», помимо прочего, предусматривается возможность передачи исполнения части полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов Фонда социального страхования Российской Федерации частному юридическому лицу - управляющей компании. В соответствии со ст. 5 указанного Закона управляющей компании поручено решать на территории опережающего социально-экономического развития значительную часть вопросов, ранее включенных в полномочия ОИВ и органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Причем в таком подходе новацией является не только передача большого количества полномочий органов власти разного уровня частному лицу, но и серьезное ограничение возможности ОИВ и органов местного самоуправления участвовать в управлении и развитии соответствующих территорий.
Задачи по установлению ограничений вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и снижению административных барьеров в ходе реформы обусловили подготовку изменений в ряд федеральных законов: в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 они касались поэтапного прекращения лицензирования 49 из 123 видов деятельности, в том числе таких востребованных в условиях рыночной экономики, как оценочной и аудиторской деятельности, туроператорской и турагентской деятельности; значительные трансформации контрольно-надзорной деятельности были связаны с поправками в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Во исполнение другого приоритетного направления - развития системы саморегулируемых организаций (СРО) в области экономики - были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям некоторых полномочий для выполнения государственных функций по контролю и надзору.
Одним из проблемных аспектов проведения первого этапа реформы, как отмечается рядом авторов [12, с. 46-47], стало отсутствие партнерского диалога с институтами гражданского общества, достаточно слабая организация участия в реформировании экспертного сообщества и средств массовой информации. Однако в дальнейшем задачи по привлечению общественности к участию в осуществлении государственных функций были решены путем передачи некоторых публичных полномочий саморегулируемым организациям (в том числе по участию в обсуждении проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования), общественным советам при федеральных органах исполнительной власти, профессиональным общественным организациям.
На втором этапе административной реформы в 2006-2010 гг. реформирование российской системы государственного управления продолжилось. Правовой основой этого этапа стала Концепция административной реформы в Российской
Федерации в 2006-2010 годах1 (в первой редакции период проведения устанавливался 2006-2008 гг., позже был продлен до 2010 г.). Политический ориентир преобразований состоял в построении эффективного государства, а достижение этого планировалось осуществить посредством повышения качества и доступности государственных услуг; ограничении вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращении избыточного государственного регулирования; повышении эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Сравнение заданных на 2006-2010 гг. целей реформы с целями, которые были определены в начале проведения первого этапа административной реформы в 2003-2005 гг., позволяет говорить о том, что продолжали оставаться не решенными и актуальными вопросы: ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, а также совершенствования деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем, если на первом этапе реформы акцент был поставлен на проблеме установления и разграничения функций и полномочий органов исполнительной власти, оптимизации их системы и структуры, то на втором этапе целью стало повышение эффективности их деятельности.
Реализация мероприятий по реформированию исполнительной власти заметно отразилась и на взаимоотношениях органов государственной власти (федеральных и региональных) и органов местного самоуправления. В 2012-2014 гг. были разработаны и внедрены в практику правовой механизм делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (ОМСУ) и принципиально новый механизм перераспределения полномочий, предусматривающий передачу отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации.
Специалистами оценка результатов использования таких способов передачи полномочий между ОИВ субъекта РФ и ОМСУ дается разная: от осторожной констатации оформившейся в 2014-2016 гг. тенденции к огосударствлению местного самоуправления, до оценки модели «делегирование+перераспределение» полномочий в качестве инструмента оптимального динамичного регулирования территориального управления и самоуправления, исходя из конкретных реальных потребностей общества [5; 6].
В этой связи хотелось бы отметить, что в отличие от методов государственного регулирования административного характера, оказывающих всеобщее воздействие на объект управления, например, государственный контроль, государственная регистрация, лицензирование (так называемое первичное регулирование), при реализации государственных программ Российской Федерации используется «вторичное» регулирование. В этом случае направленность регулирования на определенный объект (сферу, область отношений, вид экономической деятельности, регион ее осуществления, категорию лиц, которые ее осуществляют, и т.п.) определяет конкретный набор используемых инструментов (методов воздействия), в том числе административно-правовых.
Аналогичный подход «вторичного» регулирования («регуляторная песочница») заложен в механизмах, основанных на инновационных методах административно-правового регулирования. В этом контексте необходимо отметить уже разработанные и достаточно апробированные методы регулирования: 1) установление особого правового режима осуществления экономической деятельности (статус территории вводится на 70 лет; наименование - «территория опережающего развития», на ней устанавливается перечень видов экономической деятельности, при осуществлении которых действует особый правовой режим предпринимательской деятельности, особый таможенный режим свободной таможенной зоны)1; 2) создание особых экономических зон (сроком на 49 лет) в целях развития отраслей экономики, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов и др., а также 3) установление нового экспериментального правового режима для разработки и внедрения в РФ новых технологий.
Достигнутые успехи в преобразованиях не помешали российскому премьер- министру Д.А. Медведеву в апреле 2016 г. подчеркнуть, что государственному управлению недостает качества системы взаимодействия между органами власти, необходимой для решения комплексных задач. Учитывая, что необходимость совершенствования государственного управления обусловливает пересмотр организации системы исполнительной власти, в повестку дня вновь был внесен вопрос о системе и структуре органов исполнительной власти.
Следование логике содействия качественному государственному управлению в значительной мере определило формирование системной правовой основы ориентации процесса государственного управления на достижение качественных результатов [11, с. 63; 13, с. 116]. К настоящему времени уже получили правовое закрепление многочисленные инструменты современного государственного управления, внедряемые в России (создание государственных корпораций; экспериментальные правовые режимы; методы и механизмы делегирования и перераспределения государственных полномочий; предоставление государственных услуг; риск- ориентированный государственный контроль и надзор и др.).
Принятие в июле 2020 г. поправок к Конституции Российской Федерации, предусматривающих изменение конфигурации системы публичной власти, формирование и корректировку перечня полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, знаменуют переломный момент государственного управления. Неизбежно перемены затронут все органы государственной власти и в значительной мере - органы исполнительной власти [9].
Примечательно, например, что изменяется порядок формирования Правительства РФ. Так, после назначения Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства РФ освобожден от должности Президентом РФ [1]. Толкование этого конституционного положения позволяет предположить, что изменение структуры федеральных органов исполнительной власти уже не будет рассматриваться в качестве реформирования, а превратится в ординарный рабочий процесс при смене на посту Председателя Правительства РФ.
Поправочным законом от 14.03.2020 № 1-ФКЗ вводится понятие «единство публичной власти», идея о котором давно предлагалась и обсуждалась, а тенденции сближения государственной и муниципальной власти отчетливо проявлялись в течение последнего десятилетия. Начало нового этапа конституционно-правовой реформы с одновременным продолжением реализации административной (ее новым этапом), муниципальной и иных реформ управления в Российской Федерации, как никогда ранее, определяет актуальность разработки вопросов распределения полномочий между органами единой системы публичной власти.
Выводы
государственный управление власть делегирование
В процессе дальнейшего реформирования отечественных публично-правовых институтов, совершенствования механизмов, форм и методов административно-правового регулирования государственного управления, представляется, будет востребован ряд методов, получивших реализацию в ходе предыдущих этапов административной реформы, в особенности метод делегирования полномочий. С учетом особенностей современного этапа политико-правового, социально-экономического развития России к числу важных направлений административного реформирования, при реализации которых делегирование функций и полномочий целесообразно, могут быть отнесены:
1. Структура и правовой статус федеральных органов исполнительной власти, включая функции и полномочия, подчиненность, ответственность.
2. Делегирование функций по оказанию некоторых публичных услуг негосударственным структурам (установление перечня видов услуг, критериев отбора исполнителей, разработка форм и условий сотрудничества).
3. Делегирование и перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, государственными и муниципальными органами исполнительной власти. Повышение роли органов исполни-тельной власти субъектов Российской Федерации в условиях реализации особых правовых режимов (особых экономических режимов, экспериментальных правовых режимов), а также противодействия новым угрозам и вызовам (в том числе в период введения режима повышенной готовности в связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой).