Институт государства и права Российской академии наук (ИГП РАН)
Формы и методы государственного регулирования: опыт административной реформы 2003-2010 годов
Глазунова Инесса Владимировна старший научный сотрудник
сектора административного права и административного процесса
кандидат юридических наук, доцент
Введение: реализация конституционных поправок 2020 г. связана с изменением конфигурации российской системы публичной власти, что, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения административной реформы. Выбор эффективных инструментов для достижения ее целей - это неотъемлемое условие успеха реформы и одна из первоочередных задач, при решении которой целесообразно использование положительного опыта, полученного в ходе реформирования в 2003-2010 гг.
В статье рассматриваются отдельные формы и методы государственного управления, применяемые в ходе российской административной реформы начала 2000-х гг., во взаимосвязи с целями и задачами, поставленными на каждом ее этапе.
Материалы и методы: методологической основой исследования послужили современные общенаучные методы познания социальных явлений и процессов (диалектический, индуктивный, дедуктивный, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой).
При подготовке статьи использовались научные труды специалистов в области административного права и государственного управления, политологии.
Нормативную правовую основу исследования составили Конституция РФ, акты административного и гражданского законодательства Российской Федерации.
Результаты исследования позволили сформулировать вывод о наличии некоторой совокупности административно-правовых методов, использование которых показало наибольшую эффективность в отношении реализации задач административной реформы. Особенно востребованным признан метод делегирования полномочий.
Выводы и заключения: в предстоящем в ближайшие годы реформировании государственного управления могут быть востребованы методы, успешно апробированные в ходе административной реформы первого десятилетия XXI в.
На основании результатов исследования и с учетом уникального сочетания современных политико-правовых и социально-экономических условий сформулированы предложения в части выбора направлений административного реформирования (в частности, совершенствование элементов правового статуса федеральных органов исполнительной власти; повышение роли органов исполнительной власти субъектов РФ в условиях реализации особых правовых режимов; разработка новых форм и методов административного регулирования экономической деятельности в неординарных социально-политических, экономических и угрожающих биологическому благополучию человека условиях).
Ключевые слова: административная реформа, государственное регулирование, государственные услуги, государственная функция, делегирование, орган исполнительной власти, полномочие, форма и метод регулирования.
FORMS AND METHODS OF STATE REGULATION: EXPERIENCE IN ADMINISTRATIVE REFORM 2003-2010
Glazunova Inessa Vladimirovna
Senior Researcher of the Administrative Law and Administrative Procedure Sector of the State and Law Institute of the Russian Academy of Sciences (IGP RAS), Candidate of Law, Associate Professor
Introduction. The implementation of the 2020 constitutional amendments is associated with a change in the configuration of the Russian system of public power, which, in turn, necessitates an administrative reform. The choice of effective tools to achieve its goals is an essential condition for the success of the reform and one of the priority tasks, in solving which it is advisable to use the positive experience gained during the reform in 2003-2010.
The article examines individual forms and methods of public administration used in the course of the Russian administrative reform of the early 2000s, in conjunction with the goals and objectives set at each stage.
Materials and Methods. The methodological basis of the research was the modern general scientific methods of cognition of social phenomena and processes (dialectical, inductive, deductive, formal-legal, comparative-legal, historical-legal).
When preparing the work, the scientific works of specialists in the field of administrative law and public administration, political science were used.
The normative legal basis of the study was formed by the Constitution of the Russian Federation, acts of administrative and civil legislation of the Russian Federation.
The Results of the Study allow us formulating a conclusion about the presence of a certain set of administrative and legal methods, the use of which has shown the greatest efficiency in relation to the implementation of the tasks of the administrative reform. The method of delegation of powers is recognized as especially popular.
Findings and Conclusions: in the upcoming reform of public administration in the coming years, methods that have been successfully tested in the course of the administrative reform of the first decade of the 21st century may be in demand.
Based on the results of the study and taking into account the unique combination of modern political, legal and socio-economic conditions, proposals were formulated regarding the choice of directions for administrative reform (in particular, improving the elements of the legal status of federal executive bodies; increasing the role of executive bodies of the subjects of the Russian Federation in the context of the implementation of special legal regimes; development of new forms and methods of administrative regulation of economic activity in extraordinary socio-political, economic and conditions that threaten human biological well-being).
Keywords: administrative reform, state regulation, state services, state function, delegation, executive authority, authority, form and method of regulation.
Основная часть
Внесение в июле 2020 г. поправок в Конституцию РФ и последовавшая за этим активная законотворческая работа по приведению российского законодательства в соответствие конституционным положениям, а далее - по практической реализации положений федеральных законов в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти составляют содержание новой конституционной реформы.
Реформа системы государственного управления, являющаяся производной от конституционной реформы, получила название «административная реформа в Российской Федерации», отражая направленность на объект реформирования - государственное управление, осуществляемое исполнительной ветвью государственной власти РФ. Административная реформа, на наш взгляд, представляет собой механизм государственного управления, цель применения которого состоит в совершенствовании деятельности исполнительной власти по реализации функций управления. При этом содержание осуществляемого органами исполнительной власти (ОИВ) процесса государственного управления раскрывается через такие категории, как функции управления, методы управления и формы управления.
Выбор направлений для административного реформирования в период 20032010 гг. был осуществлен применительно к функциям исполнительной власти, в том числе посредством проведения таких мероприятий, как структуризация системы федеральных органов исполнительной власти, уточнение их функций и полномочий. Для обеспечения их эффективной реализации разрабатывались новые административно-правовые формы и методы государственного управления, находившие закрепление в программных документах реформы. В этой связи в поисках инструментов или идей для их разработки оправданным является обращение к отечественному опыту проведения административной реформы в первом десятилетии XXI в.
На первом этапе административной реформы (2003-2005)1 приоритетными направлениями стали укрепление государственной власти в стране, разграничение полномочий между различными элементами бюрократической сети посредством:
1) организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам; 2) исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Одновременно ключевыми ориентирами являлись; 3) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; 4) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.
Важным шагом в реализации административной реформы явилась реорганизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти на основе функционального принципа (критериями для классификации этих органов приняты исполняемые ими функции государства): разделение нормативно-регулятивных, контрольно-надзорных и непосредственно управленческих функций (по управлению федеральным имуществом и оказанию государственных услуг).
Новая модель структуры федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, актуальная и в настоящее время, была реализована в соответствии с указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства. Содержание этих функций управления можно представить следующим образом:
1) функции по нормативно-правовому регулированию, под которыми понимается разработка и принятие подзаконных нормативных правовых актов, разработка и представление проектов актов законодательства (в Правительство РФ, а оно, в свою очередь, в порядке реализации права на законодательную инициативу - в Государственную думу Федерального Собрания РФ);
2) функции по контролю и надзору, под которыми понимается:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами обязательных правил поведения и требований;
- выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
3) функции по управлению государственным имуществом, под которыми понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и государственным организациям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и долями в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью;
4) функции по оказанию государственных услуг, под которыми понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами [2].
Цель проведения реформы состояла не в сведении управленческих функций и полномочий в единый реестр, а в их эффективном распределении. Достижение этого результата потребовало проведения поэтапной работы. Во-первых, были уточнены функции и полномочия действующих ФОИВ, осуществлена их систематизация. Далее устанавливалось наличие фактического дублирования функций и полномочий разными федеральными органами исполнительной власти, качество их исполнения. На основании полученных данных был принят широкий спектр управленческих решений в отношении ряда федеральных органов исполнительной власти: 1) об их упразднении; о реорганизации, ликвидации, приватизации подведомственных им федеральных казенных учреждений и государственных унитарных предприятий; 2) об изменении их подчиненности, статуса, спектра функций, полномочий; 3) о создании нового ФОИВ с наделением его как новыми функциями и полномочиями, так и перераспределенными от других ФОИВ; 4) о передаче некоторых функций и полномочий от ФОИВ иным структурам (как государственным, так и частным, в том числе коммерческим). Передача функций и полномочий происходила между государственным и корпоративным секторами, федеральным и региональным уровнями управления, а также между конкретными звеньями системы федеральных органов исполнительной власти по горизонтали. Проведение реформы исполнительной власти неизбежно затронуло и взаимоотношения органов государственной власти (федеральных и региональных) и органов местного самоуправления (исполнительных органов муниципальных образований).
Обращаясь к осуществленной в ходе реформы оценке структуры и пересмотра функций ФОИВ, отметим, что ряд федеральных органов исполнительной власти «силового блока» был упразднен. Так, в 2003 г. упразднены в качестве самостоятельных управленческих структур Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная пограничная служба, Федеральное агентство правительственной связи и информации, проведены организационные мероприятия по уточнению функций и полномочий органов Министерства обороны РФ, ФСБ России, ФСО России. Из числа функций Минобороны, например, были исключены в качестве несвойственных функции по тыловому обеспечению (организация питания военнослужащих, ремонт военной техники, обеспечение горюче-смазочными материалами, обслуживание коммунально-жилищного фонда, электро- и теплохозяйства, уборка и др.), а исполнение этих функций передано на основании государственных контрактов гражданским субъектам экономической деятельности (так называемый аутсорсинг).
Вместе с признанием значимости и достаточной эффективности проведенных преобразований в отечественной системе федеральных органов исполнительной власти в настоящее время высказываются различные критические соображения по поводу результатов проведенных преобразований. Например, как заявил министр обороны РФ С.К. Шойгу на расширенном заседании комитета Государственной думы РФ по обороне, система аутсорсинга, введенная ранее в армии, себя не оправдала, задачи по обеспечению войск в боевых условиях не решались.
Совершенствование структуры, функций и качества деятельности органов исполнительной власти на протяжении всего времени проведения административной реформы в постсоветский период выступало одним из ее ключевых направлений. Такое положение дел объясняется тем, что одна из главных черт системы органов исполнительной власти, определяющая ее значительные управленческие возможности, - сочетание огромной разветвленности данных органов с иерархичностью, субординационностью ее построения. В этой связи в сложные, переломные моменты государственного управления осуществляется пересмотр организации прежде всего системы исполнительной власти [10, с. 12, 15].
Изменение подчиненности может быть ярко проиллюстрировано на примере таможенной службы. Так 9 мая 2004 г. указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный таможенный комитет (ГТК России) преобразован в Федеральную таможенную службу (ФТС России) с подчинением Минэкономразвития России. Однако уже 11 мая 2006 г. ФТС России была передана в подчинение Правительству РФ, что фактически означало повышение ее статуса до уровня федерального министерства. А 15 января 2016 г. ФТС России из ведения Правительства РФ передана в ведение Министерства финансов РФ.