Статья: Формирование института стратегического планирования в Российской Федерации: региональный аспект

2

Формирование института стратегического планирования в Российской Федерации: региональный аспект

Маковкина С.А.

Аннотация

Цель. В статье предпринята попытка рассмотреть тенденции формирования института стратегического планирования на уровне регионов Российской Федерации. В условиях ограниченных ресурсов вопросы планирования приобретают особую актуальность, т.к. необходимо определить приоритетные сферы, перераспределить финансовые, производственные, людские потоки.

Методы. В статье использованы системны и институциональный подходы, сравнительный анализ, метод классификации.

Результаты и научная новизна. Не смотря на то, что регионы реализуют стратегические планы более десяти лет, существующий сегодня комплекс нормативных документов предполагает системный подход. Автором проанализирована система документов стратегического планирования регионов РФ, установлены регионы, в которых данная система практически сложилась, а так же, регионы аутсайдеры, в данном вопросе.

Ключевые слова: стратегическое планирование, институт стратегического планирования, долгосрочное планирование социально-экономического развития регионов РФ

планирование финансовые ресурсы производственный поток

Устойчивое развитие государства невозможно без стратегического планирования особенно, в условиях крайней нестабильности внешней среды. Небольшие экономические системы существенно сокращают горизонт планирования, т.к. сложено прогнозировать, как изменится ситуация даже в течение года, но макроэкономические системы должны четко видеть долгосрочную перспективу и предпринимать необходимые действия для достижения поставленной цели. Государство, как макроэкономическая система нуждается в отлаженном механизме долгосрочного (стратегического) планирования, который обеспечивает видение основных направлений социально-экономического развития, а так же пути достижения поставленных целей. Реализация стратегического планирования, на всех уровнях власти в РФ, регулируется нормами Федерального Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» №172 от 28.06.2014 г. (с изм. от 03.07.2016). Закон четко определяет основные термины и понятия, формируя, тем самым правовое поле. Принятие данного Федерального Закона позволило начать новый этап развития стратегического планирования в РФ, объединив многолетний опыт разработки стратегий, концепций, региональных законов, методических рекомендаций разрабатываемых на различных уровнях публичного управления в течение 20 лет, обеспечив комплексное нормативное регулирование.

На протяжении многих лет необходимость разработки и принятия данного закона осознавалась различными категориями специалистов, работающих в сфере государственного или муниципального стратегического планирования, начиная с первых муниципальных стратегий, разработанных в начале 2000-х годов. В первые, на федеральном уровне, идея о необходимости нормативного закрепления стратегического планирования прозвучала в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», именно в данном документе перед Правительством РФ была поставлена задача, разработать проект федерального закона, который бы регулировал стратегическое планирование на разных уровнях управления, увязывая его с бюджетной политикой [1]. При этом на уровне экспертного сообщества были сформированы вполне четкие потребности:

1. Установление единого понятийного аппарата, способного устранить разногласие толкований терминов, понятий и различных категорий в сфере стратегического планирования;

2. Разработка закрытого перечня документов, обеспечивающих реализацию стратегического планирования на всех уровнях управления, включая четкое установление взаимосвязи между данными документами и с бюджетным процессом.

3. Четкое распределение полномочий, между всеми участниками стратегического процесса.

4. Разработка механизма общественного согласия, внедрение которого позволит жителям высказывать мнение о развитии территорий, а органам власти, это мнение учитывать.

5. Создание единой системы стратегического планирования, с едиными целями и принципами функционирования.

Некоторые, из указанных вопросов были решены Федеральным законом № 172-ФЗ, однако, и в нем остались противоречия и правовые коллизии. При этом, в Закон, лишь единожды были внесены изменения, что учитывая имеющиеся пробелы и неточности свидетельствует о его низкой практической значимости и актуальности, для развития стратегического планирования. Анализ Федерального закона «О стратегическом планировании» позволил выделить сильные и слабые стороны, представленные в Таблице 1.

Таблица 1. Сильные и слабые стороны ФЗ «О стратегическом планировании»

Одним из Ключевых терминов Закона является определение системы стратегического планирования. Согласно ст. 3 система стратегического планирования понимается как [1]:

· механизм, обеспечивающий взаимодействие между участниками стратегического планирования, на основе установленных принципов;

· комплекс документов стратегического планирования,

· контроль и мониторинг реализации стратегических документов;

· планирование и прогнозирование, как функции системы;

· достижение стратегических целей в условиях ресурсной обеспеченности.

Федеральный закон «О стратегическом планировании» предполагает несколько методологических срезов, обеспечивающих устойчивость системы стратегического планирования. В первую очередь долгосрочное видение развития территории, представленное стратегией. При этом долгосрочное развитие должно быть научно-обоснованным, что представлено следующим срезом - комплексом прогнозных документов, для разработки которых рекомендуется привлекать экспертное сообщество.

Рис. 1. Система стратегического планирования РФ

Стратегическое планирование не может существовать без ресурсов, обеспечивающих достижение поставленной цели. Закон предусматривает разработку бюджетного прогноза, который позволяет установить, в первую очередь, финансовые возможности достижения поставленных стратегических целей. Непосредственная реализация стратегических целей происходит на уровне долгосрочных целевых программ и ключевых направлений деятельности, которые разрабатывают органы исполнительной власти. На сегодняшний день стратегические планы деятельности разработаны всеми министерствами РФ, кроме Министерства финансов.

Не смотря на то, что закон определяет систему социально-экономического планирования, как механизм, большинство экспертов и специалистов рассматривают ее, в первую очередь, как комплекс документов. На сегодняшний день, далеко не все указанные элементы системы стратегического планирования реализованы в полной мере. Законом четко установлен перечень документов, которые должны быть приняты на уровне федерального центра, регионов и муниципальных образований, а так же сроки их разработке и приведения в соответствие. Сегодня можно констатировать, что разработано около половины документов, причем, отсутствуют наиболее ключевые - Стратегия социально-экономического развития, Стратегии развития макрорегионов. Для Бюджетного прогноза разработана только методика, сам прогноз до сих пор не представлен.

Таблица 2. Состояние системы стратегического планирования на уровне Российской Федерации

Предполагалось, что наибольшие трудности, будут связанные с нормативной, институциональной, экономической практикой внедрения стратегического планирования могут возникнуть на уровне регионов и муниципальных образований. Однако практика разработки стратегических планов муниципальными образованиями нарабатывается с начала 2000-х годов, разработали стратегии социально-экономического развития. На уровне некоторых субъектов Федерации мы можем наблюдать разработку и внедрение комплекса стратегических документов, включая региональные законы о стратегическом планировании, методические рекомендации, непосредственно сами стратегии социально-экономического развития. При этом, можно констатировать достаточно высокий уровень качества стратегических документов, включая долгосрочные прогнозы. На данном уровне управления, как правило, прослеживается взаимосвязь между стратегическими целями и долгосрочными программами. С момента принятия Федерального закона «О стратегическом планировании» многие регионы уже привели совою систему стратегического планирования в соответствие с федеральным законодательством.

Анализ системы стратегического планирования на уровне субъектов РФ позволил увидеть ее актуальное состояние, которое представлено в Таблице 3. Если не брать во внимание отсутствие в субъекте собственного закона о стратегическом планировании, то наиболее полно система стратегического планирования представлена в Республиках Татарстан и Хакасия, а так же в Воронежской, Свердловской и Ярославской областях.

Практически во всех регионах, за исключением Республики Бурятия, Красноярского края, Иркутской области, городов федерального значения Москвы и Севастополя разработана стратегии социально-экономического развития.

Таблица 3. Актуальное состояние системы стратегического планирования на уровне субъектов РФ

Так же в РФ существуют регионы, в которых можно констатировать низкий уровень развития системы стратегического планирования. К таким регионам можно отнести Республики Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Черкесская, Чеченская, Красноярский край, Псковская область, Сахалинская область, город федерального значения Севастополь, Чукотский АО, не имеют иных стратегических документов, кроме стратегии социально-экономического развития.

Важным фактором, обеспечивающим функционирование системы стратегического планирования, является контроль и мониторинг, согласно определению 172-ФЗ «О стратегическом планировании» [1]. Любой стратегический документ должен содержать перечень ключевых показателей, достижение которых, позволяет контролировать социально-экономические изменения.