Российский химико-технологический университет им. Д.И. Менделеева
Формирование и развитие французского разведывательного сообщества
Литвинов Иван Михайлович
Организация и особенно деятельность специальных служб любого государства являются достаточно сложными предметами для изучения. Конспиративный характер их деятельности, не предполагает возможность широкого доступа к фактологической информации. Большая часть исследований этого предмета содержит сведения, составляющие государственную тайну, что делает их недоступными части научной общественности. Среди открытых статей, монографий, диссертаций, посвященных изучению государственных институтов Французской Республики, лишь незначительная часть посвящена исследованию различных аспектов организации и деятельности разведывательного сообщества Французской Республики. Тем не менее, функционирование французских специальных служб, их взаимодействие с высшими органами государственной власти и обществом, представляет значительный интерес.
Во-первых, нельзя не отметить, что в доктринальных документах, как Российской Федерации, так и Франции в качестве основных угроз национальной безопасности определены противоправная деятельность как специальных служб и организаций иностранных государств, так и террористических и экстремистских организаций[1].
Во-вторых, интерес представляет механизм взаимодействия органов власти в сфере обеспечения безопасности, учитывая, что и Россию и Францию по форме правления относят к смешанному типу республик.
В-третьих, правовые системы и России и Франции относятся к романо-германской (континентальной) правовой семье. В этой связи актуально исследование особенностей нормативного правового регулирования организации и деятельности разведывательного сообщества.
Формирование специальных служб Четвертой республики
В ходе и после окончания Второй мировой войны перед французскими политическими лидерами стояло множество задач социально-экономического и политического характера, включая создание системы органов разведки. Так, 16 ноября 1944 было создано Управление по наблюдению за территорией (La direction de la Surveillance du territoire) - первая контрразведывательная служба Франции, не подчиненная военному ведомству[2]. 25 декабря 1945 года была создана Служба внешней документации и контрразведки (Le Service de documentation extйrieure et de contre-espionnage) - основной орган внешней разведки[3]. Основной орган политического сыска - Служба общей информации (renseignements gйnйraux), созданная в 1894 году продолжала действовать под разными наименованиями и при режиме Виши и после освобождения Франции[4]. Служба официальных визитов и безопасности высших должностных лиц (La service des voyages officiels et de la sйcuritй des hautes personnalitйs) была создана в 30-е годы XX века и продолжала функционировать с разными наименованиями при всех французских республиках[5].
Таким образом, органы разведки были в целом сформированы еще до образования институтов Четвертой республики. Дальнейшее их развитие происходило по пути адаптации структуры, полномочий и правового регулирования к внешним и внутренним факторам, оказывающим влияние на безопасность страны.
Конституция Франции 1946 года предполагала парламентский тип республиканской формы правления, при котором Председатель Совета министров осуществлял руководство вооруженными силами и координировал проведение в жизнь национальной обороны.
Следует также отметить, что после конституирования институтов Четвертой республики, органы внутренней и внешней разведки, ранее действовавшие самостоятельно, вошли в состав Министерства внутренних дел и Министерства обороны соответственно. И если Служба внешней документации и контрразведки (в 1982 году переименована в Главное управление внешней безопасности (Direction gйnйrale de la sйcuritй extйrieure)) была напрямую подчинена министру обороны, то органы внутренней разведки и политического сыска Франции были включены в состав Главного управления национальной безопасности (Direction gйnйrale de la sыretй nationale), в которое также входило Управление судебной полиции (Direction de la police judiciaire)[6]. Таким образом, руководители органов внутренней разведки и политического сыска, назначаемые Президентом Франции, подчинялись не только ему, но и Министру внутренних дел и директору Главного управления национальной безопасности. Последний был призван координировать деятельность Управления по наблюдению за территорией и Службы общей информации, которые имели право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, с Управлением судебной полиции, которое осуществляло исключительно функцию уголовного преследования, в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства. Следует учитывать еще одну особенность архитектуры Министерства внутренних дел Франции: полномочия Главного управления национальной безопасности распространялись на города с населением более 10 тыс. жителей, за исключением Парижа и столичного департамента Сена, где полицейские и разведывательные функции продолжала выполнять Префектура полиции, созданная еще в 1800 году[7]. Задачами полицейских Префектуры полиции парижского округа является не только обеспечение общественного порядка и дорожного движения, но и борьба с правонарушениями. Одно из подразделений - Управление разведки полиции парижского округа (La direction du renseignement de la prйfecture de police) - уполномочено выявлять, предупреждать и пресекать деятельность как отдельных лиц, так и организаций, посягающих на национальную безопасность[8].
После окончания Второй мировой войны органы военной контрразведки военно-воздушных, военно-морских и сухопутных родов войск в 1948 году были объединены в единый орган военной контрразведки - Службу безопасности вооруженных сил (Service de sйcuritй des forces armйes)[9], находившуюся в подчинении Министра обороны. Указанная служба так же как и Служба внешней документации и контрразведки подчинялись руководителю военного ведомства.
Таким образом, к началу 50-х годов XX века была в целом сформирована основа будущего французского разведывательного сообщества. Но, как показала практика, парламентская система взаимодействия между высшими органами государственной власти в послевоенной Французской Республике оказалась неэффективной: за почти десять лет сменилось двадцать четыре состава правительства. Внутриполитические конфликты проходили на фоне распада французской колониальной системы, который сопровождался вооруженными конфликтами в Индокитае (1946?1954) и Алжире (1954?1962). События в Алжире, усилившие внутриполитические разногласия, предрешили судьбу Четвертой республики.
Развитие специальных служб Пятой республики
Французская конституция 1958 года закрепила смешанный (президентско-парламентский) тип республиканской формы правления. При этом существенно изменилась и роль высших органов государственной власти, как в механизме государства в целом, так и в сфере обеспечения безопасности. Полномочия главы французского государства были в значительной степени расширены. В соответствии с положениями Конституции 1958 г. он является гарантом национальной независимости и территориальной целостности, самостоятельно формирует правительство, является главой вооруженных сил и председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. В новых условиях полномочия Премьер-министра в сфере безопасности были ограничены. На него были возложены функции координации и обеспечения деятельности органов французской разведки.
Особенностью правого регулирования организации и деятельности французских специальных служб, является то, что оно преимущественно осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами - декретами (dйcret) главы государства или Совета министров, и - постановлениями (arrкtй) главы государства, главы правительства или министров. Конституцией Французской республики 1958 г. регулируются преимущественно взаимоотношения между высшими органами государственной власти. Круг вопросов, регулируемых законами во Франции в соответствии со ст. 34 Конституции 1958 года, существенно ограничен. Фактически законом допускается регулировать лишь порядок осуществления специальными службами действий и мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы человека и гражданина, и их бюджеты.
События сентября 1972 года на Олимпийских играх в Мюнхене заставили политическое руководство многих стран мира, включая и французское политическое руководство, иначе относиться к террористической угрозе. В результате французское разведывательное сообщество пополнилось подразделениями специального назначения - Группой вмешательства национальной жандармерии (Le groupe d'intervention de la Gendarmerie nationale) и Группой вмешательства национальной полиции (Les groupes d'intervention de la Police nationale). Это были первые общегосударственные подразделения специального назначения, чья компетенция состояла в силовом противодействии террористической угрозе. На территории парижского округа с 1964 года действовала Бригада поиска и вмешательства (La brigade de recherche et d'intervention), которая осуществляла сопровождение проводимых полицейскими операции по задержанию особо опасных преступников. В 1972 году из этой бригады было выделено самостоятельное подразделение специального назначения (Brigade Anti-Commando), привлекаемое для задержания лиц, подозреваемых в причастности к террористической деятельности. Принимая во внимание тот факт, что террористической угрозе подвержен не только столичный округ, но и все регионы страны, а совершение любого террористического акта требует незамедлительно реагирования с целью минимизации последствий, в 1985 году принимается решение о создании региональных подразделений специального назначения под общим названием - RAID (Recherche, Assistance, Intervention, Dissuasion)[10]. Они дислоцируются в крупных городах, за исключением столицы Франции, с задачами противодействия терроризму и организованной преступности, оказания содействия Службе защите высших должностных лиц. В 2011 году для координации деятельности всех подразделений специального назначения была создана Служба вмешательства национальной полиции (Force d'Intervention de la Police Nationale), подчиненная директору национальной полиции[11].
В 1992 году анализируя участие французских вооруженных сил в операции «Буря в пустыне», руководители органов внешней разведки и генеральным штабом отметили, что вооруженные силы испытывали недостаток в разведывательной информации, полученной с помощью технических средств, а в ряде случаев для нанесения ударов использовались данные американских спутников разведки[12]. В целях усиления технической составляющей внешней военной разведки Декретом Совета министров от 16 июня 1992 года было принято решение о создании Управления военной разведки (Direction du renseignement militaire). Данное управление подчинено Начальнику Генерального штаба и уполномочено обеспечивать разведывательными данными военного характера командование вооруженных сил Франции и органы исполнительной власти, уполномоченные в сфере безопасности. Кроме того, Управление военной разведки координирует деятельность разведывательных подразделений сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил и подразделений космической разведки, отвечает за обобщение, анализ и обмен полученной информации[13].
В 2004 году произошли значительные изменения в нормативном правовом регулировании деятельности разведывательного сообщества Французской Республики: была разработана, а в 2005 году введена в действие законодательная часть Оборонного кодекса (Сode de la defense)[14]. С 2007 по 2009 год постепенно вводилась в действие регламентарная часть указанного нормативного правового акта, состоящая из 5 частей [15]. Следует отметить, что французская правовая доктрина исходит из того, что кодекс представляет собой нормативный правовой акт, в котором могут содержаться различные по своей юридической силе правовые нормы, что не характерно для российской юриспруденции. В Оборонном кодексе определены полномочия высших органов государственной власти в сфере обороны и безопасности, порядок введения в действие и реализации специальных правовых режимов в условиях мирного и военного времени, закреплены вопросы прохождение военной службы, правовой статус военнослужащих, а также - правовой статус специальных служб, входящих в структуру Министерства обороны.
Реформы 2008 - 2009-х гг.
Наиболее значительные структурные изменения французского разведывательного сообщества произошли в 2008 и 2009 годах, после того, как главой государства был избран Николя Саркози, ранее занимавший должность министра внутренних дел.
В соответствии с Декретом от 24 декабря 2009 г. создан Совет по обороне и национальной безопасности (Conseil de defense et de securite nationale)[16]. На него были возложены полномочия по определению направлений и приоритетов в сферах военного планирования и ядерного сдерживания, в сфере экономической и энергетической безопасности, разведки, внутренней безопасности и борьбы с терроризмом. Кроме этого на Совет получил право руководить операциями, проводимыми вне пределов Франции, разрабатывать меры по преодолению кризисных ситуаций различного характера. Указанный Совет возглавляется главой государства, а его постоянными членами являются Премьер-министр, министры иностранных и внутренних дел, министр обороны, министр экономики и бюджетной политики и иные министры по вопросам их компетенции.
Тем же декретом был создан Национальный совет по разведке (Conseil national du renseignement), действующий под председательством президента Республики, возглавляемый национальным координатором по разведке. На данный совет возложены функции по определению стратегических и приоритетных направлений деятельности разведывательных органов, планирование использования сил разведки, материальных и технических средств. Также Национальный совет по разведке разрабатывает национальный план разведдеятельности (plan national de renseignement). В указанном плане определяются направления деятельности органов внутренней и внешней разведки, закрепляются потребности в разведывательной информации, разведывательные приоритеты и определяются конкретные исполнители разведывательных задач. Подобный план разрабатывается и принимается в целях эффективного использования ограниченных ресурсов разведывательных и контрразведывательных органов и органов политического сыска Франции.