Так, например, за базу расчета нормативов, применяемых при формировании прогноза расходов бюджета в разных отраслях бюджетной сферы принимаются:
- в образовании - фактические расходы материальных затрат в отчетном финансовом году;
- в здравоохранении - кассовые расходы материальных затрат отчетного финансового года;
- в системе физкультуры и спорта - прогнозируемые расходы на материальные затраты на прогнозируемый финансовый год.
По нашему мнению, при расчете нормативов бюджетных расходов на очередной финансовый год за базу расчета необходимо принимать прогнозируемые расходы бюджетов муниципальных образований Московской области с обязательным применением поправочного коэффициента расходных потребностей конкретного муниципального образования.
Во-вторых, не совсем понятен принцип дифференцированного подхода к определению нормативов расходов бюджетов муниципальных образований.
Так, например, если в системе образования утверждены единые нормативы бюджетных расходов по всем муниципальным образованиям в разрезе видов учреждений в расчете на одного ребенка (учащегося, воспитанника), то в системе здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, содержания органов местного самоуправления посчитаны групповые нормативы расходов бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя. То есть муниципальные образования объединены в группы, в которых установлены одинаковые нормативы бюджетных расходов. Однако нормативы разных групп муниципальных образований существенно отличаются друг от друга.
Так например, при определении нормативов затрат на содержание учреждений здравоохранения Одинцовский муниципальный район отнесен ко 2-ой группе, где норматив составляет 253,81 рубля на одного жителя в год. В то же время Ленинский муниципальный район, граничащий с Одинцовским районом, отнесен к 8-ой группе, в которой норматив бюджетных расходов на содержание учреждений здравоохранения составляет 960,92 рубля на одного жителя в год, то есть в 3,8 раза больше, чем в Одинцовском районе.
Хотя Одинцовский муниципальный район и Ленинский муниципальный район социально-демографическими, климатическими, географическими, транспортными и другими условиями, обуславливающими более или менее высокую стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг существенно не отличаются.
Причем оба района имеют достаточно высокий налоговый потенциал и развитую сеть бюджетных учреждений.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что при применении методики расчета бюджетных расходов на одного жителя, исходя из фактических расходов отчетного года, в наиболее невыгодном положении окажутся районы с наибольшей численностью населения. А так как Одинцовский район занимает первое место в Московской области по численности населения (284,7 тыс. человек), следовательно, при применении действующей в Московской области методики расчета бюджетных расходов, он всегда будет иметь нормативы бюджетных расходов одни из самых низких в Московской области.
При применении данной Методики расчетный показатель общей стоимости бюджетных услуг на душу населения в Одинцовском районе самый низкий в Московской области и составляет 2914 рублей на одного жителя в год при среднеобластном показателе 3962 рубля. А в некоторых районах он составляет 6000 рублей и выше (Серебряно-Прудский район, Лотошинский район, Шаховской район и др.).
Данная Методика совершенно не заинтересовывает районы в зарабатывании денежных средств. Не важно, сколько доходов собрал район в текущем году, на следующий год ему оставят лишь ту часть доходов, которая необходима для обеспечения расходов, посчитанных по утвержденным нормативам, причем не всегда выгодным району.
Таким образом, Одинцовский муниципальный район, являясь традиционным районом-донором, имеет «традиционно» одни из самых низких нормативы бюджетных расходов в Московской области, что на наш взгляд является следствием несовершенства Методики расчета нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области.
Представляется, что одним из направлений совершенствования структуры расходов бюджетов муниципальных образований является передача средств, ранее направляемых на содержание бюджетных учреждений, на финансирование конкретной бюджетной услуги (обучение учащегося, оказание медицинской помощи, организация культурно-массовых мероприятий и пр.).
Повышение эффективности и качества результатов какой-либо деятельности, в том числе услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, возможно только в случае, если субъект, на которого направлена эта деятельность, имеет реальную возможность выбирать в условиях конкуренции организацию, ведущую эту деятельность, осуществлять приемку результатов этой деятельности и требовать при этом повышения их качества.
Если конкретное муниципальное учреждение не в состоянии обеспечить жителя качественной услугой, то он вправе получить эту услугу в том учреждении (не обязательно муниципальном), которое предложит качественную услугу в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования.
Для того чтобы правильно и объективно рассчитать потребность муниципального образования в финансовых ресурсах, исключив индивидуальный подход со стороны вышестоящих органов власти, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить систему государственных минимальных социальных стандартов и экономически обоснованных нормативов финансирования социальной сферы.
Любое муниципальное образование независимо от величины его доходной базы обязано обеспечить для населения определенный минимум общественных услуг, гарантируемых государством. Объем и структура этих услуг должны определяться минимальными государственными стандартами, в основе которых лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (соответственно в натуральном и денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными и другими услугами. Система государственных минимальных социальных стандартов должна использоваться в качестве нормативной базы при разработке проектов бюджетов и определении размеров финансовой помощи муниципальным образованиям.
Государственные минимальные социальные стандарты призваны обеспечить предоставление населению минимального набора общественных услуг, возможность формирования местных бюджетов на единой правовой базе и общих методологических и методических принципах.
По нашему мнению, расчет минимальных бюджетов муниципальных образований должен производиться только на основе социальных стандартов с учетом объективно сложившихся различий между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов. Причем минимальные социальные стандарты следует устанавливать в расчете на душу населения или на одного получателя услуг, а не на учреждения, предоставляющие эти услуги. Так как установление нормативов на учреждение ориентирует органы власти не столько на предоставление услуг, сколько на содержание объектов инфраструктуры. Оценка расходных потребностей муниципалитетов в привязке к имеющейся у них сети учреждений ставит жителей разных муниципалитетов в неравное положение. Жители муниципалитетов, лишенных достаточного количества бюджетных учреждений должны иметь право претендовать на дополнительные финансовые средства, которые позволят им получить доступ к равноценным услугам, предоставляемым на соседней территории.
Таким образом, отсутствие четкой, единой методики определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг становится все более острой проблемой при разграничении полномочий между уровнями власти.
А для этого, прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ для определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. В Бюджетном кодексе РФ необходимо в обязательном порядке предусмотреть применение государственных минимальных социальных стандартов (нормативов финансовых затрат) в расчетах для определения необходимого объема бюджетных расходов. Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместных социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов, отрицательно сказывается на организации этой работы. Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов - это одно из важных направлений установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях.
Четвертой проблемой, рассматриваемой в данной работе, является проблема несоответствия расходов бюджета муниципального образования его доходам, то есть несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов.
Произведенные в диссертации расчеты (на примере муниципальных образований Московской области) финансового обеспечения полномочий, переданных муниципальному району, городским и сельским поселениям свидетельствуют о существенном недостатке финансовых ресурсов в муниципальных образованиях, то есть о несбалансированности доходов и расходов местных бюджетов или их дефиците, причем реальный дефицит значительно превышает допустимый уровень, установленный статьей 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Все это свидетельствует о том, что привлечение муниципальными образованиями традиционных источников финансирования дефицита, предусмотренных статьей 96 Бюджетного кодекса не решит проблему несбалансированности их бюджетов, так как по многим городским и сельским поселениям размер их дефицитов значительно превышает объемы доходов.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ не может быть реализован в полном объеме без обеспечения сбалансированности бюджетов вновь созданных муниципальных образований, то есть без обеспечения соответствия доходов местных бюджетов расходам, рассчитанных исходя из полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом.
Автор считает, что одним из направлений, способствующим достижению сбалансированности местных бюджетов, является дальнейшее укрепление доходной базы муниципальных образований, в том числе увеличение их налогового потенциала.
Говоря о доходах местных бюджетов, нельзя не затронуть проблему взаимодействия органов местного самоуправления, налоговых органов и органов государственной статистики, которая оказывает серьезное влияние на формирование и исполнение местных бюджетов.
По мнению автора недопустимо укрупнение налоговых инспекций и отдаление их от местного уровня власти. На территории каждого муниципального образования необходимо сохранить налоговые органы.
В целях повышения качества и достоверности планирования доходной части местных бюджетов, а также активизации деятельности органов местного самоуправления по сбору налоговых и неналоговых доходов и ликвидации недоимки в бюджеты всех уровней, целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки в разрезе налогоплательщиков, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики и видов налогов по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению).
С целью оперативного получения информации Министерству финансов необходимо централизованно установить специальную программу по электронному обмену информацией между налоговыми органами и органами местного самоуправления.
Необходимо обеспечить допуск финансовых органов муниципальных образований к налоговой тайне путем внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации.
И, наконец, необходимо передать функции налогового администрирования, то есть начисления и контроля за уплатой местных налогов и сборов, от налоговых органов органам местного самоуправления, предусмотрев соответствующую норму в Федеральном законе № 131-ФЗ и Налоговом кодексе Российской Федерации. Это позволило бы муниципалитетам осуществлять в пределах своих полномочий определенную налоговую политику, увязанную с решением вопроса увеличения налогового потенциала на их территориях.
Еще одним существенным моментом, влияющим на качество планирования местных бюджетов, является взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной статистики.