Автореферат: Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления (на примере муниципальных образований Московской области)

- разработана и предложена для практического применения схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и сельских поселений через районное (муниципальное) финансово-казначейское управление и проект соглашения между поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом района;

- обоснована необходимость разработки перспективного финансового плана муниципального образования, как главного инструмента оценки финансовых ресурсов муниципалитета в процессе реализации программ социально-экономического развития территории, а также предложена методика разработки, применения и мониторинга перспективного финансового плана муниципального образования.

Практическая значимость работы заключается в том, что положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке методики межбюджетного регулирования между субъектом и муниципальными образованиями, а также при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований.

Результаты научного исследования, а также выводы могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях и колледжах.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на региональных семинарах и совещаниях по проблемам формирования и исполнения местных бюджетов в 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 годах, а также на семинарах, проводимых автором со слушателями института повышения квалификации Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации и Одинцовского гуманитарного университета.

Результаты исследования реализованы при формировании и организации исполнения местного бюджета в Одинцовском муниципальном районе и ряде других муниципальных образований Московской области, что подтверждено справкой о внедрении.

Публикации. По теме диссертации опубликованы три работы общим объемом 2,0 печатных листов, в том числе две работы опубликованы в издании, рекомендованном ВАК РФ.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация содержит 166 страниц текста и имеет 13 рисунков, 9 таблиц, 15 приложений.

Список литературы включает 135 наименований.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются цель и задачи, предмет и объект, научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе «Развитие межбюджетных отношений в условиях муниципальной реформы» рассмотрены теоретические основы муниципальной реформы, формирование двухуровневой системы местного самоуправления, обосновывается необходимость наделения муниципальных образований конкретным кругом полномочий, материальными и финансовыми ресурсами. Выявлен ряд противоречий существующей системы межбюджетных отношений между субъектом и органами местного самоуправления, оказывающих отрицательное влияние на экономическое развитие местного самоуправления, даны предложения по их реформированию.

Во второй главе «Анализ формирования и исполнения местных бюджетов» проанализирован действующий механизм формирования доходов и расходов муниципальных бюджетов, выявлены причины его неэффективности, даны предложения по пересмотру методов формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований. Рассмотрена проблема несбалансированности местных бюджетов, вызванная несоответствием доходных и расходных полномочий муниципальных образований. Обоснована необходимость разработки мероприятий по укреплению доходной базы муниципальных образований.

В третьей главе «Основные направления совершенствования формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы» разработана система мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, даны предложения по внесению дополнений и изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов Российской Федерации.

С целью повышения качества управления муниципальными финансами обоснована необходимость создания и сохранения муниципальных казначейств, разработана и предложена для практического применения схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и сельских поселений через районное (муниципальное) финансово-казначейское управление, а также подготовлен проект соглашения между поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом района.

Предложена методика разработки, применения и мониторинга перспективного финансового плана муниципального образования, как главного инструмента оценки финансовых ресурсов муниципалитета в процессе реализации программ социально-экономического развития территории.

В заключении обобщены основные результаты исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации, полученные автором в результате выполненной работы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целями и задачами исследования в диссертации рассматриваются следующие проблемы.

Первая проблема, - несовершенство существующей системы межбюджетных отношений, преобладание в ней дестимулирующих компонентов для всех уровней бюджетной системы и необходимость ее дальнейшего реформирования.

Успешная реализация проводимой в стране муниципальной реформы невозможна без дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Наиболее сложным в процессе реформирования бюджетной системы является совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Следует отметить, что принятие ряда федеральных законов (№№ 184-ФЗ, 95-ФЗ, 131-ФЗ, 120-ФЗ, 198-ФЗ и др.), а также законов субъектов Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений коренным образом изменило бюджетные полномочия федеральных, региональных и местных бюджетов.

Впервые, за всю историю развития бюджетной системы к регулированию взаимоотношений между федеральным, региональным и муниципальным бюджетами применен системный подход: прописаны формулы расчета региональных фондов, индекса налогового потенциала, индекса бюджетных расходов, уровня бюджетной обеспеченности, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Предусмотрена возможность замены дотаций из указанных фондов дополнительными нормативами отчислений по налогу на доходы физических лиц.

Однако, несмотря на это, существующая система межбюджетных отношений между субъектом и органами местного самоуправления имеет ряд противоречий и существенных недостатков, оказывающих отрицательное влияние на экономическое развитие территорий местного самоуправления.

Действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей, между тем, он должен стать важным фактором экономического роста с опорой муниципальных образований в первую очередь на собственные силы и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам привлекать средства вышестоящих бюджетов.

Применяемая в Московской области методика выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не заинтересовывает их ни в наращивании налогового потенциала их территорий, ни в экономии бюджетных средств, так как самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, исходя из действующей методики расчета, имеют муниципальные образования - «доноры» с самой низкой стоимостью бюджетных услуг на душу населения, то есть чем выше индекс налогового потенциала (ИНПi) муниципального образования и ниже индекс бюджетных расходов (ИБРi), тем выше уровень расчетной бюджетной обеспеченности (БОi) данного муниципального образования (БОi = ИНПi/ИБРi), то есть, чем меньше район «зарабатывает» и больше «тратит», тем больше у него шансов получить средства из региональных фондов финансовой поддержки, что можно проследить по данным таблицы 1.

Таблица 1. Расчет уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Московской области

Как видно из данной таблицы, именно у районов с высоким налоговым потенциалом и низкими доходами на душу населения изымаются средства для перераспределения в другие муниципальные образования.

По нашему мнению, в целях объективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, необходимо в тех районах и городских округах, где стоимость бюджетных услуг на душу населения ниже среднеобластного показателя, доводить ее хотя бы до среднеобластного уровня. Тогда ИБРi по данному образованию будет равен 1, а уровень бюджетной обеспеченности будет зависеть только от соотношения налоговых доходов на одного жителя и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации. Тем самым субвенция из бюджетов данных муниципальных образований будет уменьшена, а высвобождаемые средства будут направлены на доведение стоимости бюджетных услуг данных муниципальных образований до среднеобластного уровня. В противном случае уровень бюджетной обеспеченности вышеуказанных муниципальных образований искусственно завышается, а следовательно, необоснованно завышается субвенция из бюджетов муниципальных образований (отрицательный трансферт), подлежащая перечислению в бюджет субъекта.

Так как конечной целью любого бюджетного процесса является предоставление качественных услуг населению, то, по нашему мнению, при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности за основу надо брать стоимость бюджетных услуг на душу населения с учетом социально-экономических, географических и других объективных факторов, влияющих на их стоимость. Жители любого района Московской области должны получать стабильный гарантированный государством минимум бюджетных услуг, независимо от места их проживания. А при существующей методике межбюджетного регулирования в районах с высоким налоговым потенциалом стоимость бюджетных услуг на душу населения значительно ниже среднеобластной. Средства же из фондов финансовой поддержки получат в основном районы с низким налоговым потенциалом и высокой стоимостью бюджетных услуг на душу населения.

Неизбежным отрицательным эффектом такой гипертрофированной системы перераспределения финансовых ресурсов стало, с одной стороны, иждивенчество тех местных властей, которые привыкли жить на средства финансовой помощи из вышестоящего бюджета; с другой стороны, результатом действующей практики межбюджетных отношений на всех уровнях является отсутствие достаточных стимулов к экономическому росту и повышению налогового потенциала на территориях, являющихся донорами вышестоящих бюджетов. «Трансфертной идеологии» можно и нужно противопоставить модель более эффективного управления налоговым потенциалом и бюджетным процессом на федеральном, региональном и местном уровне, включая все аспекты формирования и исполнения бюджетов всех уровней власти.