Реформирование межбюджетных отношений должно включать: во-первых, пообъектное закрепление расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы и определение размеров соответствующих расходов на основе разработанных и утвержденных нормативов расходов по каждому виду бюджетных услуг; во-вторых, оптимизацию распределения налогов в целях минимизации встречных потоков финансовых средств.
При формировании межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием необходимо следовать не только принципу выравнивания, но и принципу стимулирования органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала на своих территориях. Все силы государственных органов власти должны быть направлены на повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти по стимулированию экономического развития, предоставлению населению качественных бюджетных услуг, независимо от их местожительства.
Вторая проблема, - низкая степень самостоятельности местных органов власти в формировании своих бюджетов.
Недостаток законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается недостатком ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики.
Федеральный закон № 131-ФЗ радикально изменил систему взаимоотношений между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, установил новые подходы к организации местного самоуправления на территории Российской Федерации и новые принципы функционирования финансовой системы муниципальных образований. Наиболее значимым нововведением стало наделение муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения. За муниципальными образованиями закреплены в основном вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации данные полномочия должны финансироваться только за счет средств местных бюджетов.
Вместе с тем, проведенный в работе анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом (на примере ряда муниципальных образований Московской области) свидетельствует о том, что закрепленные за местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации доходные источники не обеспечивают в полном объеме реализацию закрепленных полномочий.
На наш взгляд, первым и основным шагом, способствующим укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований, является увеличение их собственных доходов и дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений между различными уровнями власти.
Проведенный в работе анализ позволил сделать вывод о необходимости законодательно обеспечить право и обязанность местных органов власти более широко принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, по формированию расходов и доходов своих консолидированных бюджетов. До тех пор, пока местные власти не обладают достаточной налогово-бюджетной автономией и заинтересованностью, они не будут в полной мере задействованы в эффективном управлении общественными финансами, в реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только реальные, законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности местных органов власти за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.
Предоставление муниципалитетам реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, должно стать ключевой задачей реформы местного самоуправления.
Третья проблема, - несовершенство действующего механизма формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований и определение путей его совершенствования.
Проведенный в диссертации анализ динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех уровней с территории муниципального образования (на примере Одинцовского муниципального района) свидетельствует о тенденции явного усиления централизации доходов в областном и федеральном бюджете и существенного снижения доходов в местном бюджете.
Пропорции деления всех налоговых и неналоговых доходов, собираемых в районе, между звеньями бюджетной системы - федеральным, областным и местным бюджетами - в 2002 году выглядели следующим образом: 27,9% : 47,9% : 24,2%. Это же соотношение в 2005 году составляло: 35,2% : 52,8% : 12,0%. После принятия федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ и внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации ситуация немного изменилась. Так, в 2006 году в бюджете района оставалось уже 20,9% всех доходов, в 2007 году - 21,1%. Однако, основная часть доходов все также перераспределяется в вышестоящие бюджеты. Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Одинцовского муниципального района за 2002-2007 годы представлен на рисунке 1.
Рис. 1. Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Одинцовского муниципального района за 2002 -2007 годы.
В то же время постоянно растут безвозмездные поступления из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п. Если в 2002 году они составляли в бюджете Одинцовского района 178,7 млн. рублей или 16,3 % от объема доходов бюджета, то в 2005 году финансовая помощь из областного бюджета составила уже 679,4 млн. рублей или 39,8 % от общего объема доходов бюджета Одинцовского района, в 2006 году - 711 млн. рублей - 21,0%, в 2007 году безвозмездные поступления из вышестоящего бюджета в бюджет района составили 1196 млн. рублей или 22% от объема доходов бюджета (рисунок 2).
Рис. 2. Доходы бюджета Одинцовского муниципального района в 2002 - 2007 годах
Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не заинтересовывает местные органы власти в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков: сначала доходы с территории муниципального района поднимаются «вверх» и зачисляются в областной бюджет, а затем спускаются «вниз» в бюджет района в виде безвозмездной финансовой помощи.
С целью совершенствования разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы, по нашему мнению, следует отказаться от перекрестного перераспределения финансовых потоков, то есть в случае, если муниципальное образование за счет доходов, собираемых на территории, может обеспечить возложенные на него полномочия, в том и числе и государственные, то нет необходимости изымать средства с территории, чтобы затем вернуть их в виде субвенций и субсидий.
Принятие федеральных законов по перераспределению федеральных налогов, по отмене ряда региональных и местных налогов существенно ослабило доходную базу местных бюджетов. Так, вследствие изменений в налогово-бюджетном законодательстве в 2001-2005 годах, бюджет Одинцовского муниципального района потерял более 800,0 млн. рублей.
Перечисленные выше факторы вносят нестабильность в процессы формирования доходной базы местных бюджетов и делают невозможным планирование бюджетов на перспективу.
Таким образом, назрела острая необходимость в пересмотре принципов формирования доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговых поступлений с целью заинтересованности местных органов власти в дальнейшем развитии производства и увеличении налогового потенциала их территории.
Принципиально важно закрепление за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильность поступления доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и доходные налоги (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и др.).
Изменение объема налоговых доходов, передаваемых с 2006 года местному уровню власти, согласно Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2004 и дополнений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, способствовали некоторому улучшению ситуации с формированием доходов местных бюджетов.
За бюджетами муниципальных районов, городских округов, а также городских и сельских поселений закреплен на постоянной основе определенный перечень (хотя и очень незначительный) налогов (налог на доходы физических лиц - 30%, единый налог на вмененный доход - 90%, земельный налог - 100%, налог на имущество физических лиц - 100%, единый с/х налог - 60%).
Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Московской области в 2007 году представлена на рисунке 3.
Рис. 3. Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Московской области в 2007 году
В структуре доходов муниципальных образований все еще значительную часть составляют неналоговые доходы, поступления которых носят нерегулярный характер (арендная плата за землю; аренда муниципального имущества; потери, связанные с изъятием сельскохозяйственных угодий и др.) - 22,1% и дотации, субсидии и субвенции из вышестоящего бюджета - 24,4%, размер которых зависит исключительно от межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием.
Несмотря на то, что в результате внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации муниципальные бюджеты, наконец-то, получили стабильные гарантированные источники, проблема формирования полноценной финансовой базы муниципальных образований до настоящего времени не решена.
В целом формирование доходной базы местных бюджетов относится к предметам регулирования налогового и бюджетного законодательства, и в этом смысле отдельный федеральный закон не может преодолеть символического характера местных налогов как основы доходной части местных бюджетов и независимости экономической базы местного самоуправления.
В долговременной перспективе никакие реформы местного самоуправления не дадут ощутимых результатов без укрепления твердых или гарантированных источников местных бюджетов.
Проведенный в диссертации анализ формирования расходной части бюджетов муниципальных образований свидетельствует о преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования.
В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы переданы в ведение местных органов власти, а также значительно расширен перечень вопросов местного значения, нагрузка на местные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов (рисунок 4), в результате чего местные бюджеты формируются, как правило, с дефицитом.
Рис. 4. Динамика доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Московской области за 2002-2006 годы
Как видно из представленного рисунка, в 2006 году расходы бюджетов муниципальных образований возросли по сравнению с 2002 годом на 48,0 млрд. рублей, а собственные доходы местных бюджетов возросли лишь на 40,0 млрд. рублей.
Таким образом, муниципальным образованиям для того, чтобы обеспечить выполнение возложенных на них полномочий в полном объеме, необходимо не только выполнить план по объему доходов бюджета, но и изыскать дополнительные источники для финансирования дефицитов их бюджетов.
До 2000 года механизм определения расходов местных бюджетов был очень прост: расходы на очередной финансовый год планировались от «достигнутого уровня», то есть расходы текущего года определялись на основании расходов предыдущего года и корректировались в соответствии с индексами-дефляторами цен, рекомендуемыми Министерством экономики Московской области, с учетом планируемых по муниципальному образованию доходов. Если в течение года происходили изменения в законодательстве, то бюджет уточнялся.
Существенные изменения в практику планирования расходов консолидированного бюджета Московской области внесли ежегодно принимаемые Законы Московской области «О нормативах расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области, и региональном стандарте предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг».
Однако, методика расчета нормативов расходов бюджета, применяемая в Московской области при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области, имеет ряд существенных недостатков.
Во-первых, нет единого подхода к определению величины нормативов бюджетных услуг в социально-культурной сфере.