Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления (на примере муниципальных образований Московской области)
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проведение в России реформы местного самоуправления, отправной точкой которой стало принятие Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - дело исключительной важности и сложности.
Новый закон призван способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления, развитию экономики муниципальных образований, формированию стабильной и устойчивой финансовой базы местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
В настоящее время одной из главных проблем местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое.
Существующий механизм межбюджетных отношений, при котором отчисления от федеральных и региональных налогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаются индивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти, сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулирует местное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов. Тем самым снижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитию собственной экономической базы.
Финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус муниципальных образований в федеральном государстве. Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы. В условиях, когда местная власть не может опираться на свои финансовые ресурсы, она не в состоянии решить стоящие перед ней задачи. Без стабильной основательной финансовой базы невозможно реальное местное самоуправление.
Несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ укрепил самостоятельность и расширил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, он не решил вопроса о создании полноценной, стабильной финансовой базы местного самоуправления. Одна из слабых сторон закона о местном самоуправлении - недостаточная проработка финансово-бюджетных вопросов. Закон ставит организационное самоуправление во главу угла, в то же время проблемы финансово-бюджетной обеспеченности местного самоуправления во многом остались нерешенными.
Между тем, на этапе завершения реформационных процессов, в условиях стабилизации и подъема экономики бюджетная система страны должна развиваться в направлении роста числа самодостаточных местных бюджетов и, соответственно, сокращения числа дотационных районов.
Для эффективной работы муниципальных образований по исполнению возложенных на них полномочий недостаточно только укрепления их финансовой базы, необходима также грамотная политика местных органов власти в области управления муниципальными финансами.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью разработки конкретных предложений по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования.
Проведенный анализ действующего законодательства в области бюджетных отношений позволил предложить ряд мероприятий по формированию полноценной финансовой базы местного самоуправления, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы.
В представленной работе даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие законодательные акты, направленные на укрепление института местного самоуправления в Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы местных бюджетов в России и в СССР в разное время исследовали: А.Д. Александрова, М.В. Васильева, Л.С. Величко, С.А. Вешняков, Г.Герасимова, В.А. Голощапов, О.Н. Горбунова, В.С. Демченко, Р. Кудряшов, Н.С. Максимова, В.И. Матвеева, В. Менчинский, И.Г. Морозов, Г.Б. Поляк, И.Н. Смирнов, С.П. Солянникова, Я.Н. Степанов, В.Н. Твердохлебов, М.Ф. Ужвенко, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, С. Чугунов, В.А. Шаврин, Н.А. Ширкевич.
Однако вопросы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях в силу их новизны и специфики, связанной с особенностями местного самоуправления, разработаны гораздо меньше. В связи с проводимой в стране муниципальной реформой вопросам укрепления местных финансов уделяется все больше внимания. Исследованиями этих проблем занимаются: А.Г. Андреев, К.С. Вартапетов, В.Г. Игнатов, А.Г. Игудин, И.В. Караваева, С.А.Карчевская, А.М. Лавров, В.Н. Лексин, Н.В. Львов, В.С. Мокрый, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, А.Ю. Пантелеев, С.П. Сазонов, К.И. Таксир, С.А. Трунов, Н.К. Фролова, В.Б.Христенко, А.В.Чернявский, А.Г. Шишкин и другие.
Основы теории построения бюджетной системы были заложены такими зарубежными экономистами как А. Вагнер, К. Виксель, А. Лаффер, А. Маршалл, Д. Рикардо, П. Самуэльсон и др.
Проблема укрепления финансов муниципальных образований в рыночных условиях недостаточно исследована в экономической литературе. В связи с этим, а также с учетом основных задач проводимой в стране реформы местного самоуправления имеется необходимость в разработке методологических основ и практических рекомендаций, направленных на укрепление доходной базы муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - разработка научных и практических рекомендаций по укреплению доходной базы муниципальных образований, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения ряда задач, выполнение каждой из которых явилось определенным этапом в реализации цели исследования. В качестве таких задач можно выделить следующие:
- проанализировать существующую систему межбюджетных отношений между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления и разработать предложения по ее совершенствованию;
- исследовать существующие методы формирования и исполнения местных бюджетов и обосновать необходимость их совершенствования;
- определить основные направления укрепления доходной базы муниципальных образований;
- выявить проблемы организации бюджетного процесса в условиях двухуровневой системы местного самоуправления и разработать конкретные предложения по исполнению бюджетов городских и сельских поселений;
- осуществить анализ системы казначейского исполнения бюджетов, определить ее место и роль в системе управления муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость создания муниципального казначейства в составе финансового органа муниципального образования;
- обосновать необходимость разработки перспективного финансового плана как главного элемента управления муниципальными финансами в процессе реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.
Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность финансово-экономических отношений, складывающихся между государством и муниципальными образованиями в процессе формирования и исполнения местных бюджетов.
Объект исследования. Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований и их межбюджетные отношения с субъектами Российской Федерации (на примере муниципальных образований Московской области).
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой проведенного исследования послужили научные труды отечественных, а также зарубежных ученых и практиков, изучавших различные проблемы организации бюджетных отношений в целом и на уровне муниципальных образований.
Методологической основой исследования является комплексная система научных методов, использованных при изучении предмета исследования. При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались, в частности, историко-логический, аналитический, системный методы, а также методы статистического анализа, экономико-математического моделирования и прогнозирования.
Информационно-эмпирической базой исследования явились: программные и нормативно-законодательные документы Государственной Думы, Совета Федерации Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной власти Московской области и других регионов, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, материалы научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам бюджетной и налоговой политики, материалы конференций по проблемам организации местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов, аналитико-статистические обзоры, справочные и аналитические материалы, методологические и инструктивные материалы.
Научная новизна исследования состоит в разработке научно-практических основ формирования финансовой базы муниципальных образований, предложений по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов Российской Федерации, в подготовке концептуальных подходов к организации исполнения бюджетов поселений через систему финансово-казначейских органов муниципальных районов.
Полученные в результате исследования выводы и рекомендации позволят расширить потенциал теоретических и практических знаний по исследуемой проблеме и разработать концептуальные подходы к организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях, имеющих важное экономическое, социально-культурное и политическое значение в соответствии с ролью местного самоуправления как основы конституционного строя Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной:
- выявлены причины неэффективности межбюджетных отношений между региональными и местными бюджетами и внесены предложения по их дальнейшему реформированию, в частности, разработаны предложения по совершенствованию методики выравнивания бюджетной обеспеченности и методики расчетов нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогнозов бюджетов муниципальных образований Московской области;
- выявлена несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов и сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы с тем, чтобы оно в максимально возможной степени было адекватно разграничению расходных полномочий, в их числе: отказ от перекрестного перераспределения финансовых потоков и др.;
- разработана система мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, что позволит обеспечить сбалансированность бюджетов поселений и муниципальных районов в условиях введения Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме;
- разработаны предложения по совершенствованию взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми органами и органами государственной статистики с целью формирования и исполнения местных бюджетов, в частности, целесообразно закрепить постановлением Правительства Российской Федерации положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики, видов налогов, налогоплательщиков, по каждому муниципальному образованию;
- обоснована необходимость концентрации у финансовых органов муниципальных районов соответствующих функций и полномочий по исполнению местных бюджетов, в том числе бюджетов городских и сельских поселений, что возможно в рамках реализации варианта исполнения бюджетов муниципальных образований, при котором казначейское исполнение местных бюджетов, в том числе бюджетов поселений, осуществляется районными муниципальными финансово-казначейскими органами на основе установленных на федеральном уровне стандартов казначейского исполнения бюджетов всех уровней;