Выделение элементов данной системы осуществляется по особенностям объекта, цели и содержания оказываемого государством воздействия2. Соответственно, функции государства подразделяются в первую очередь на внутренние и внешние. Иногда в том же ряду идет деление их на основные и не основные3, хотя оно воспринимается с трудом, поскольку в основных направлениях деятельности, каковой признается каждая функция, вычленение "неосновного" вряд ли согласуется с логическими правилами мышления.
Некоторые авторы видят перспективу в выделении, прежде всего, четырех групп функций, таких, как экономическая, политическая, социальная и идеологическая4. Однако нетрудно видеть, что при таком подходе классификация функций государства полностью подменяется основными сферами его деятельности, растворяется в них.
Представляется более плодотворным выделение, прежде всего, внутренних и внешних функций государства. Первые из них охватывают основные направления деятельности по организации "внутренней" жизни страны, на ее территории, вторые - деятельность на международной арене, направленную на защиту национальных интересов, налаживание и поддержание взаимного сотрудничества с "внешним" миром, т.е. с другими государствами, международными и региональными организациями. При всех взаимосвязях внутренней и внешней политики государства это деление, давно утвердившееся в науке, не теряет своего значения.
Система внутренних функций определяется тем, что каждое современное государство решает множество важных экономических, социальных, политических, контрольных, идеологических и охранительных задач, активно участвует в охране окружающей среды на своей территории. Соответственно она включает экономическую, социальную, природоохранительную, контрольную, идеологическую и защитную функции, а также функцию выполнения общих дел. Некоторые авторы сюда относят функции обеспечения народовластия, налогообложения, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка5, функции экономическую, социальную, экологическую и охраны правопорядка1, функции экономическую, социальную, развития культуры, науки и образования, экологическую, налогообложения, взимания налогов, охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности2. Если идти по такому пути, перечень можно продолжить (например, укрепление семьи, охрана здоровья граждан, освоение космоса), однако от этого вряд ли улучшается понимание функций государства как основных направлений деятельности его механизма в целом.
Система внешних функций государства детерминируется задачами по поддержке мира и защите национальных интересов, сотрудничеству со всем "внешним" миром, в совместном решении экономических, социальных, политических, духовных, экологических и иных общих задач цивилизации. Поэтому она включает в себя такие направления деятельности, как поддержание мира и защита национальных интересов страны, международное сотрудничество в различных областях за пределами ее территории. В ряде изданий выделяются такие внешние функции, как оборона страны, обеспечение мира и поддержка мирового порядка, сотрудничество и укрепление связей со странами СНГ, интеграция в мировую экономику и сотрудничество с другими странами в решении глобальных проблем3, оборона страны, захват чужих территорий и сфер влияния, обеспечение мира и поддержание мирового правопорядка, сотрудничество государств4, интеграция в мировую экономику, внешнеэкономическое партнерство и поддержка иностранных инвестиций, оборона страны, поддержка мирового правопорядка, сотрудничество в решении глобальных проблем5 и т.д. Все эти направления деятельности государства на международной арене важны, но они целиком охватываются емкими функциями поддержания мира и защиты национальных интересов страны и международного сотрудничества в различных областях жизнедеятельности мирового сообщества.
Подчеркнем, что в связи с обострением глобальных проблем человечества, осознанием нарастающего приоритета общечеловеческих интересов над региональными, классовыми или национальными происходит постепенно, поэтапно понимание в перераспределении, более тесном и глубоком переплетении, увязывании систем внутренних и внешних функций государства. Если на прежнем историческом этапе истории человеческой цивилизации внешние функции государства преимущественно рассматривались как механическое продолжение внутренних его функций, внутренняя политика имела приоритеты и предопределяла внешние функции государства, то в последний период иное видение внешних функций государства все настойчивее требует соответствующей корреляции внутренней политики в зависимости от внешних задач, с которыми сталкивается международное сообщество в целом и вырабатывает совместными усилиями пути их разрешения. На практике это выражается в том, что все больше государств начинает рассматривать международное право как часть национальной правовой системы, в том, что международные обязательства страны все активнее направляют внутреннюю политику в определенных плоскостях и т.д. Рассмотрим содержание обозначенных выше функций государства.
Внутренние функции. Внутри страны государство выполняет, прежде всего, экономическую функцию. Это - важнейшее, исходное направление в его деятельности, заключающееся в разностороннем и многообразном воздействии на экономические процессы, начиная с организации отношений собственности и кончая определением основ распределения финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, аккумулируемых в распоряжении государства и его административно-территориальных или национально-территориальных единиц на местах.
Следует отметить, что различные политические режимы неоднозначно понимают и осуществляют данную функцию. Начиная с прямого и монопольного, командного, планово-директивного административного управления экономической жизнью при "социализме", спектр возможных подходов простирается до косвенного, мягкого регулирования, осуществляемого с упором на регулятивное воздействие прежде всего на интересы основных субъектов экономической жизнедеятельности общества (страны западной демократии). В годы советской власти такая функция рассматривалась как хозяйственно-организаторская. За этим крылось не только искаженное понимание роли государства в регулировании экономических отношений, но и полное доминирование в стране государственной собственности, при которой государство на предельно централизованных планово-распределительных началах директивно подчиняло себе почти всю хозяйственную деятельность. Будучи собственником всех сырьевых ресурсов и более 96 процентов имущества, закрепленного за хозяйствующими субъектами в лице своих предприятий и организаций, государство утверждало планы, определяло их выполнение, оставляло в своем распоряжении созданную продукцию и полученные доходы, распределяло их по своему усмотрению. По сути, на тех же началах строилась и внешнеэкономическая деятельность, основанная на государственной монополии. Все это привело к тому, что государство, превратив себя в монопольного "хозяйственника", не смогло справиться ни с этой искусственной функцией, ни с более многогранными экономическими задачами страны.
Истинная экономическая функция государства отнюдь не олицетворяется хозяйственной работой. Она выражается:
-в организации отношений разных, но равноправных форм собственности;
-в установлении режима природных и иных материальных ресурсов;
-в выработке стратегии и тактики экономического развития;
-в усилиях по совершенствованию структуры производства, обмена и потребления;
-в обеспечении свободы участников экономических отношений и поддержании их сбалансированных инициатив;
-в управлении государственными (казенными) предприятиями и пакетами акций других хозяйствующих субъектов, принадлежащими государству ради наращивания экономического потенциала;
-в ограничении монополизма, поощрении конкуренции и защите интересов потребителя;
-в согласовании интересов производственных, посреднических и коммерческих структур, координации их усилий в разрешении возникающих между ними противоречий и споров;
-в инвестировании собственных средств и поощрении других инвестиций в приоритетные сектора экономики;
-в установлении общих правил поведения участников экономических отношений и обеспечении их соблюдения;
-в организации подготовки, переквалификации и аттестации кадров, научных исследований и разработки целевых программ для экономической сферы;
-в создании благоприятных условий для экономической деятельности на международной арене, заключении необходимых для этого договоров и соглашений с другими государствами;
-в формировании и оптимальном распределении сырьевых, финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, необходимых для успешного выполнения этих и других задач в стране.
В ходе осуществления рассматриваемой функции используются различные способы воздействия на экономические процессы, но, как сами указанные выше задачи, связанные с экономической функцией, так и оптимальные способы их решения посильны государству только в условиях рыночных отношений, основанных на многообразии и равенстве форм собственности, свободе и инициативе производителей, коммерсантов и потребителей, конкуренции между ними и т.д.
Представляется неоправданным смешение экономической функции государства с неким "вмешательством" в экономическую жизнь, на отказе от которого настаивают многие экономисты. Практика развитых стран Запада показывает, что в странах с налаженными рыночными отношениями государство выполняет полноценную экономическую функцию во всей полноте. В современной России на это направлены разгосударствление и приватизация, структурная перестройка экономики и конверсия военной промышленности, развитие предпринимательства и крестьянских (фермерских) хозяйств, либерализация цен, демонополизация внешнеэкономических связей и многие другие усилия по переходу к рыночным отношениям. В Конституции РФ 1993 г. указывается, что в России "признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности", каждый вправе использовать свое имущество и способности для предпринимательской деятельности (ст.ст.8,3). Новый ГК РФ закрепляет неприкосновенность собственности, свободу договора, равенство его участников и т.п. Все это создает условия, чтобы государство из монопольного "хозяйственника" превратилось в организатора экономических отношений всеми методами, исторически выверенными в демократическом обществе.
Другая внутренняя функция цивилизованного государства - это его социальная деятельность. Она заключается в поддержке и совершенствовании той сферы, которая имеет своим основным назначением продолжение человеческого рода. Эта функция многогранна. Она выражается в упорядочивании семейных, демографических и миграционных отношений, в организации охраны здоровья и образования людей, в улучшении условий их быта, труда и отдыха, в поддержке безработных, инвалидов, больных, пенсионеров и других лиц, остро нуждающихся в помощи государства, всего общества. От того, какое внимание уделяется этой функции и насколько успешно она осуществляется, зависит не только социальность самого государства, но и общий уровень жизни народа страны, его настоящее и историческое будущее.
Ряд западных стран давно придают социальной функции первостепенное значение. В качестве примера назовем Швецию, где власти не ограничились конституционным объявлением себя социальным государством, а на деле выполняют задачи, вытекающие из социальной функции. Есть и наглядный результат - по качеству, уровню, продолжительности и другим показателям жизни населения страна занимает одно из первых мест в мире.
Конституция РФ 1993 г. тоже провозгласила, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека", что в ней "охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (ст.7). Кое-что из провозглашенного делается. Выплачиваются государственные пенсии. Созданы службы социальной защиты. Приняты программы социальной защиты населения, в соответствии с которыми оказывается некоторая помощь безработным, выделяются пособия многодетным семьям, одиноким матерям, инвалидам и некоторым другим слабозащищенным слоям населения. Высшими органами власти определяются минимальные размеры оплаты труда, пенсий и т.д. Однако пока нельзя сказать, что страна отказалась от остаточного принципа обеспечения социальной сферы жизни общества, что в ней разработана и осуществляется такая социальная политика, которая позволяет считать государство социальным, осуществляющим успешно социальную функцию. Вся социальная жизнь населения страны, включая сюда здравоохранение, образование, условия труда, быт и досуг, остается в тяжелейшем положении, выход из которого вряд ли возможен без полнокровной реализации социальной функции государства.
Среди внутренних функций государства в последнее время важное значение приобретает природоохранительная функция, значение которой в современных условиях все более возрастает. Если социальная функция сориентирована на создание условий для достойного продолжения человеческого рода, т.е. "второй" природы, то рассматриваемая функция - на сохранение самой "первичной" природы на Земле. Это - жизненно важная функция, от которой во многом зависит будущее всего живого на нашей планете.
Земля, леса, все природные ресурсы, истощенные из-за варварской эксплуатации на протяжении тысячелетий, крайне нуждаются в рациональном, четком и глубоко продуманном отношении к себе. В большинстве стран, где государство занимается природоохранительной функцией, разрабатываются и реализуются целевые программы и законодательные акты по охране окружающей среды (земли, водоемов, лесов, животного мира, растений, атмосферы и др.) от вредных отходов производства, других источников загрязнения, по ограждению ее от отрицательного влияния людей, по оздоровлению и восстановлению всей "первичной" природы. В числе этих стран - США, Канада, Великобритания, Франция, Швеция, Финляндия, Япония и др. В России ныне тоже функционируют специализированные государственные структуры в центре и на местах, выполняющие эти задачи. Установлены также в достаточной степени жесткие меры ответственности за правонарушения в этой области. Но, тем не менее, это направление деятельности государства остается пока малоэффективным. Предстоит сделать многое, чтобы на деле добиться реальных результатов в сохранении и оздоровлении всей окружающей нас природы.
Любое государство, оказывая воздействие на те или иные общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяются в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты и т.д. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений. Это и парламентский, и финансовый, и налоговый, и санитарный, и метеорологический, и противопожарный, и другие разновидности государственного контроля. Контрольными полномочиями обладают Президент, Правительство, министерства, ведомства и их органы на местах. Существуют специализированные контрольные службы, такие, как Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, налоговые инспекции, федеральные и республиканские комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, службы надзора за страховой деятельностью, аудиторские организации, вневедомственная пожарная охрана и т.д. Надзор за состоянием законности в стране в целом возложен на прокуратуру, действующую в соответствии с Конституцией РФ (ст.129) и Законом РФ "О прокуратуре" от 17 января 1992 года1.
Контрольная функция государства выражается не только в проверках работы предпринимателей, фермеров, предприятий и других хозяйствующих субъектов, но и в ведении реестров юридических лиц, прав на недвижимость и земельных кадастров, в выдаче лицензии на определенные виды деятельности, аттестации специалистов и т.д. Она не может быть заменена общественным контролем, хотя и должна всячески на него опираться.
Государство выполняет относительно самостоятельную защитную функцию, которая в достаточной мере многогранна. Оно выражается в обороне страны, в обеспечении неприкосновенности ее границ и целостности территории, в поддержании конституционного строя, правопорядка и дисциплины, в предупреждении и пресечении любого отклоняющегося поведения, в принятии мер восстановления и ответственности по основаниям и в порядке, указанным в законе. Конституционный строй определен Конституцией РФ, государственные границы - Законом РФ "О Государственной границе" от 1 апреля 1993 г.2, правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства - Законом РФ "О безопасности", действующим с изменениями от 25 декабря 1992 г3. Кроме того, есть законы РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г.4, "О внутренних войсках МВД РФ" от 24 сентября 1992 г.5, "Об оперативно-розыскной деятельности в РФ" от 13 марта 1992 г.6, "Об оружии" от 20 мая 1993 г.7, Таможенный кодекс 1993 г.8 и ряд законов и подзаконных нормативно-правовых актов, непосредственно связанных с осуществлением защитной функции государства. В таких документах подробно раскрываются содержание этой функции, формы и методы ее осуществления.
Любому государству, так или иначе, свойственна и такая внутренняя функция, как выполнение общих дел, вытекающих из самой природы человеческого общежития.
Наконец, есть основания выделять идеологическую функцию государства. Нами уже показывалось, что регулятивное и исполнительно-организационное воздействие на упорядочиваемые общественные отношения оставляет отпечаток в сознании, психологии и поведенческих установках их участников. Больше того, чаще всего оно прямо сориентировано на формирование у людей определенных поведенческих образцов (образов), установок, побуждений и настроений. Кроме того, государство через находящиеся в его ведении средства массовой информации зачастую предпринимает специальные усилия для того, чтобы уверить население в правильности своей политики, в разумности и необходимости предпринимаемых мер в той или иной области жизни. Все это говорит об идеологической функции государства, недооценивать значение которой не следует.
Конечно, не может быть речи о возрождении порочной практики, когда государство считало одной из основных своих функций идеологическую обработку людей как на собственной территории, так и за ее пределами в соответствии с постулатами одного "единственного" мировоззрения, жестко отвергая любые другие взгляды. Такая практика, широко применявшаяся в бывшем Советском Союзе, себя изжила. Она породила требование о деидеологизации государственной деятельности с тем, чтобы отгородить ее от априори установленных идейных установок и формулируемых в соответствии с ними указаний тех или иных "вождей", политических партий и движений. Но это отнюдь не означает полного отрицания идеолого-психологического воздействия государства на граждан, ибо невозможно отсечь регулятивную и организаторскую деятельность государства от ее влияния на сознание и психологию людей.
Государство не должно превращаться в инструмент навязывания какой- либо одной идеологии или, наоборот, непримиримой с ней борьбы. Конституция РФ 1993 г. прямо провозглашает идеологическое многообразие (ст.13). Государство, однако, через весь свой механизм проводит идеи, заложенные в ее Конституции и других законах, неизбежно оказывает идеолого-психологическое воздействие на население, когда обнародует законы и подзаконные акты, разъясняет их цели и содержание, убеждает в их разумности, справедливости и социальной ценности, предупреждает об ответственности за их нарушение, наказывает виновных, поощряет добросовестных и т.д. Такое воздействие рассчитано одновременно и на сознание, и на психологию и на внешнее поведение людей, способно влиять на их чувства, взгляды, ценностные ориентации, внутренние потребности, установки и реальные волеизъявления, а равно содействовать изменению уровня и направленности их правового сознания и правовой культуры.